国外大气污染防治的立法借鉴

　　当前，我国大气环境形势的日趋严峻对《大气污染防治法》提出了更高的要求，在修法的过程中，适当借鉴国外经验，对于防治我国大气污染大有裨益。

　　确定污染源并持续更新

　　大气污染防治的首要任务是确定污染源，这也是《大气污染防治法》修订的重要科学依据之一。

　　我国对于污染源的新认识经历了一个漫长的过程。2011年1月1日开始，环境保护部发布的《环境空气PM10和PM2.5的测定重量法》开始实施，首次对PM2.5的测定进行了规范。但是对于PM2.5的研究和检测还非常不完善，覆盖的城市面也有限，这是接下来的法律修订需要关注的方面。

　　同时期的法国巴黎，也经历了一个对新污染源的认识过程。2011年，在法国科学院大气系统实验室主持下，多国参与的研究团队对2009年～2010年巴黎地区PM2.5情况进行了综合研究。

　　这一项目利用地面、高空及遥感监测手段，应用法国国家空气质量模型CHIMERE（现为欧盟空气质量预报模型）对PM2.5污染物进行检测。巴黎市区的自动空气检测点正在进一步扩展当中，检测结果6小时内公开一次。这些科研、检测和报告制度有一定的借鉴意义，我国在修订法律和制定具体检测制度时，可以在这些现有的经验上制定出适合自己的制度。

　　注重可操作性及责任条款

　　提高标准、加大处罚力度、变更处罚方式，是法律修订时一个很重要的因素。法律的生命力在于执行，如果标准过低则达不到立法的效果，如果处罚力度不够则使法律不足畏惧，如果处罚方式不当则降低了违法成本。

　　借鉴英国伦敦的经验，英国政府对于法律的制定和修订都以“高标准、严处罚”为特点，比如《工作场所健康和安全法》等控制排污行为的法律，把污染物的排放量标准一提再提，且以高额的罚款和严厉的处罚为法律保障；对于小汽车尾气排放，伦敦市中心还专门设立污染监测点，赋予警察拦截车辆、进行检测、处以罚款的权力。

　　今年2月，欧盟对英国治理空气污染不力采取法律行动，高额的罚款（超过3亿欧元）让英国心痛不已，未来违法行为甚至可能与刑事责任挂钩。

　　再者，欧盟的处罚是以欧洲法院裁决作出，因此并非是一次性的罚款，换言之，如果英国对空气污染治理仍无措施，这样的罚款还将继续。

　　综上，我国大气污染防治虽然有标准，但标准比较模糊且过低，没有细化防治措施，这无益于法律效果的实现。接下来的法律修订应该进一步提高标准，并且规定地方可以制定不低于国家的标准。

　　另一方面，法律后果也未能明确、严格地规定，大多数的罚款都是一次告终，企业的违法成本大大降低。后续的法律修订应该加大处罚后果、变更处罚方式，提高违法成本。

　　形成法律体系

　　我国关于大气污染防治的法律和相关法规并未完善，最重要的《中华人民共和国大气污染防治法》也不能满足当前大气污染防治的需求，同时地方各级的相关立法也未建立起来，法律体系还处于建立的过程。

　　以美国为例，尤其是加利福尼亚州，其大气污染防治法律形成完整的体系：联邦―州政府―州空气管理部门―地方，与此对应的联邦《清洁空气法》、州《清洁空气法》、《大气污染控制法》、《大气质量标准法》等也划分了明确的权责，保障了法律的实施和完善。

　　地区合作到国际合作

　　我国的大气污染防治和大多数国家一样，也是以划分地区来统一规定、检测、实施、报告的，但是在法律修订和完善中，应该更加关注的不仅仅是地区合作，而是国际合作。

　　空气的流动性和开放性决定大气污染防治必须高度重视国际合作，否则只会事倍功半。

　　借鉴欧盟的经验，欧盟制定了统一的国际环保合作规则，欧洲国家共同参与、共同承担责任，也共同享受整体规划所带来的环保效应，不必担心其他国家大气污染对自己国家产生不利的影响。

　　欧盟委员会在欧洲国家大气污染防治工作中，确定了明确而严格的标准、报告制度、问责机构、执行机构，更重要的是，将这些合作规则纳入各国法院和欧洲法院的体系之下，用法律手段而非行政手段保证大气污染防治的开展。

　　在中国和中国所处的亚洲，如此深程度的国际间合作制度还没建立，中国、韩国、日本等国家加强合作的必要性和可能性非常之大。

　　例如，1993年日本《环境基本法》制定了环境基本计划，到目前为止已经实施了前两个计划，正在实施第三个计划，而在第三个计划中，加强国际合作、创造国际环境保护合作规则是最新也是最重要的想法之一。

　　我国在大气污染防治的立法和法律修订中，除了要考虑到地区或各国间的统一的标准、检测、报告和执行机构外，也应该考虑到各个地区或各个国家不同的经济发展水平和社会状况，“共同但有区别地”承担大气污染防治义务。