应对气候变化要考虑国家内部的公平问题

《中国公民社会应对气候变化可行性研究报告》

中国应如何在抗击全球变暖的过程中避免因国内发展不平衡而导致的不公平问题?中外的非政府组织对此进行了探讨，并指出联合国清洁发展机制的运作也可导致相关的问题。

“中国的西部和农村地区排放少，但更多地承担了环境恶化和气候变化的成本。”

国际气候谈判的焦点通常集中在国家间的利益关系上，然而，应对气候问题其实同样需要考虑国家内部不同地区和不同人群的平衡发展以及适应能力的差异。

现有的国家间谈判，都是以政治实体(国家或国家集团)为对象，国家政府作为国内社会成员利益的唯一代表，在国际层次上探讨国家间的利益得失。一旦政府决策与公众利益脱节，一般社会成员的利益就得不到应有的保障。而实际上，公平的真实含义是人与人之间的公平，最应该关注的是保障所有人，尤其是处于社会不利地位的弱势群体应享有的基本权利。气候变化问题也概莫能外。

事实上在国家内部，围绕气候变化议题也同样存在公平问题。中国人均能源消费在城乡之间长期处于不平衡的状况。根据统计，1990年农村人均生活能源消费是城镇的27.9%(分别为83和298千克标准煤)，其后尽管这个比例逐年增长，到2004年达到44.9%(分别为109和243千克标准煤)，仍然不到城市的一半。

气候变化涉及到发展问题，更重要的是，涉及谁的发展问题。过去数十年，在环境问题上，社会发展的不平衡早已凸显。“少数人、少数地区获得了大发展，其环境代价却抛给多数人去承担，使本来就生活在艰辛中的弱势群体面临环境污染、资源短缺，甚至生存条件被完全破坏的困境。”在应对气候变化的减缓和适应措施上，需要汲取过去的教训，关注其中可能出现的社会公平问题。国际谈判中强调人均排放低，强调中国发展的需要，不应该只是谈判的策略，更重要的是要在国内政策中考虑到发展的不平衡问题，进行适当的利益调整，让发展的成果更为公平地被分享。中国在国际上争取到的发展空间，如果不能公平地落实到国内的平衡发展上面，也将使政府的谈判立场失去道义基础。

此外，围绕碳排放权交易以及各种气候变化的适应性措施，都具有公共品的属性，关乎政府保障社会公平的职能。政府需要将应对气候变化的减缓和适应措施过程中可能带来的有利或不利后果的分配加以考虑。

例如，应对气候变化需要大幅调整能源结构，在这个背景下，环境和社会影响较大的大型水电工程等项目的上马将取得更大的“合法性”。如果不能严格实施环境和社会影响评价，相应的保障公平的法律制度缺失或者不能得以执行，势必进一步引发此类项目对环境的负面影响，以及与库区当地民众的冲突，损及他们的利益。

对大型水电项目，需要实施严格的环境影响评价和社会影响评价，考虑其对生物多样性以及周边社区的影响，并扩大社区的参与，提高他们对气候变化的应对能力。又如，在流域上游不发达地区为涵养水源进行的水土保持工作，也应当获得下游高碳排放的沿海工业地区的生态补偿。

事实证明，纯市场化的手段并不能够天然地顾及机制中的公平问题。CDM机制又称为清洁发展机制，在此机制下，发达国家提供资金和技术帮助扶植发展中国家内部的环保项目的开展，从而帮助发展中国家实现可持续发展和温室气体减排，同时发达国家获得一定的碳排放权。中国是世界上拥有CDM项目最多的国家，但是目前拥有的CDM项目的受益方主要集中在城市和工业企业。农村地区作为适应气候变化最脆弱的地区，却很难从中受益。

正在农村社区层面大规模开展的沼气等可再生能源的项目，如何能够克服技术上的困难纳入CDM机制中，从而使社区直接受益?同时在考虑了生物多样性和社区民众利益前提下引入的造林和再造林项目，能否也能尽量纳入CDM机制中，从而真正使脆弱的社区直接受益?这些问题并非中国独有。

在2007年8月召开的联大气候变化辩论主题会上，与会的一位巴基斯坦部长就对CDM评价说，这个机制似乎倾向于投入大型商业项目，因为这些项目能够带来大量的碳额度，但对实施国的可持续发展帮助较小。他呼吁探索增加小规模的社区为本的CDM项目以便使发展中国家在可持续发展上加大受益程度。CDM机制下的商业项目当然对发展中国家节能减排起到积极的作用，只是它不能必然地解决发展中国家内部的发展不平衡问题。

CDM项目所背负的，不只是纯商业交易上的责任，同时还需要考虑可能拉大发展中国家内部发展不平衡导致的公平问题：西部和农村地区排放少，但更多地承担了环境恶化和气候变化的成本，而且对负面影响的适应性低、更脆弱;沿海工业化地区碳排放更高。应当参照气候谈判中南北国家间的公平原则，通过国家政策由发达地区多承担减排和适应的成本，帮助不发达地区提高应对能力。实际上，气候变化的主体已经不再限于国家，对气候变化影响的区域性问题，需要各个利益相关方，包括各非政府公益组织和社区受影响群体参与，才能真正有效动员社会资源，使国家的行动真正富有成效。

2005年11-12月间在蒙特利尔召开的京都议定书生效后的第一次国际大会(MOP1)对此已经有所考虑，提出突破CDM的行业领域特征开发小型项目，到目前为止已有所进展。2007年6月，CDM执行理事会(EB)已经通过决议，可以接受小型项目的申请，7月进行了相关的方法学修正。现在，正在寻找计划型CDM项目的试点，其主要做法是，参与者作为减排项目的促进者而非直接的减排方，在十年的期限内可以在不同城市、地区同时连续开展减排行动，通过监测确定相应的减排量。包括沼气、公共建筑节能、交通节能等方面的小项目将可能被纳入CDM机制。

在国内，由于中国企业对CDM市场的误读，同样存在风险和隐忧。一些专家指出：“许多参与CDM项目的企业，之所以为CDM狂热，完全是因为CDM能带来巨额收益，而真正出于应对气候变化，节能环保等考虑的企业很少。2010年后京都议定书时代将带来的不确定性很容易打击甚至完全摧毁企业的热情，而随之崩溃的将是整个市场。” 如果气候变化涉及的利益相关者包括公司，那么应对气候变化的议程中设定一些利益机制就天然地符合公司的本性。它们的参与对减排至关重要，它们对CDM机制的真正理解和认同同样重要，政府和民间环保组织可以在这方面进行一些倡导活动。由于碳排放权本身的公共属性，应对气候变化的决策，应该包括公众和社区的参与。

CDM机制推行过程中的缺陷折射出一个更为广泛的问题，即应对气候变化的制度、措施很多都可能涉及到公平问题。又如开发生物燃料、寻找替代能源的措施在一些发展中国家引起粮食作物价格上涨，并造成水资源紧张，加剧当地社区的贫困状况。中国现有的碳排放交易项目往往青睐城市的大型工业，受气候变化影响更大的广大农村地区无法从中受益，这些都是值得中国思考的问题。因此，政府不仅要关注国家间的公平问题，也要关注国家内部的公平问题，以减缓气候变化以及应对气候变化措施对弱势社区和弱势群体的不利影响。