我国食品安全生态体系建设路径研究

　　摘 要：食品安全不仅是一个技术问题，更是一个社会问题，从根本上实现食品安全是一个全球性的难题。本文从我国食品安全面临的主要问题着手，通过对食品的生产、加工、包装、存储、物流、销售等环节以及食品的检测、监管、法规、标准等多角度进行剖析，探讨食品安全问题产生的原因及可能解决的途径；主张从科普教育着手，从安全生产、监管平台、检测体系到检测技术服务，构建一个以风险管理为主的食品安全生态体系，最终实现我国食品安全的“政府监管、全民共治”，为我国食品安全面临的主要问题提供解决思路。

　　关键词：污染；食品安全；生态体系

　　ABSTRACT: Food safety is not just a technical problem, but more of a social problem. It is a global problem to fundamentally secure food safety. This paper started with the main problems of food safety in our country, through analyzing the links of food production, processing, packaging, storage, logistics, sales and food detection, supervision, regulations, standards and other aspects, discussed the causes of food safety problems and possible solutions, advocated starting from popular science education, and constructed a food safety ecological system based on risk management from safe production, supervision platform, detection system to detection technology service, and finally realizing the "government supervision and national governance" of food safety in China, in order to provide solutions to the main problems faced by China's food safety.

　　KEY WORDS: pollution； food safety； ecosystem

　　0 引言

　　“民以食为天，食以安为先”，食品安全关系着人类的生存与发展。据世界卫生组织(World Health Organization，WHO)统计，每年因不安全食品导致200万人死亡，儿童占绝大多数[1]。每次我国食品安全重大事件的披露，都会引起巨大的社会反响，2011年，我国双汇“瘦肉精”(β-兴奋剂类)事件的曝光，甚至引起有关国家反兴奋剂组织的重视。食品安全不仅关系到消费者的身体健康，引发民众对国内食品的信任危机，还直接损害政府的公信力和“中国制造”的商品声誉，最终制约我国经济和对外贸易的健康发展。因此，食品安全问题绝不是一个局限于某一行业或领域的单纯事件，而是一个涉及科学、技术、法规、政策、道德的综合性重大社会问题，是一个需要投入大量的物力财力和几代人的共同努力才能完成的复杂系统工程。

　　党和国家高度重视食品安全问题：党的十八大提出“把食品药品安全纳入公共安全体系”；2019年2月，中央办公厅、国务院办公厅印发的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》[2]，提出党政同责，建立地方党政领导干部食品安全工作责任制，将食品安全工作纳入地方党政领导干部政绩考核内容；2019年5月20日，《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》正式发布，这是第一个以中共中央、国务院名义出台的食品安全工作纲领性文件，具有里程碑式重要意义[3]。这些都有利于调动全社会各方面的优势力量，攻坚克难，建立完善的食品安全生态体系，根本解决我国食品安全存在的各种问题。本文第一次提出了“构建食品安全生态体系”的概念，并尝试性的进行该方面的探讨，以期为解决我国食品安全面临的问题提供思路。

　　1 我国的食品安全生态体系

　　1.1 我国食品安全生态体系的主体

　　食品安全生态体系是指影响食品安全的各个环节共同组成的一个生态体系，每个环节都是该生态体系链条中的一节，它们之间相互作用、相互制约、相互影响，共同构成一个整体，最终通过其主体对生态链条进行分段风险管理，达到食品安全控制的目的。

　　我国食品安全生态体系的主体由生产主体和监管主体共同构成。生产主体包括农业生产、饲料加工、食品加工等企业；监管主体由政府部门、企业、第三方和消费者四方构成。企业是食品的生产者和提供者，同时既是生产主体又是监管主体。

　　1.2 我国食品安全生态体系的结构与运行

　　政府部门、企业、第三方、消费者在食品安全监管体系中处于生态系统的不同位置。政府是食品安全监管的主导力量，是食品安全监管的主要施力者和决策者；企业内部监管（包括原材料检查及食品生产企业的自检）是食品安全的内在力量；第三方包括行业协会、新闻媒体、第三方检测机构等，在食品安全监管中起着贯彻政府决策、舆论监督和权威检测的功能，是政府监管的有力抓手；消费者是重要的社会监督力量，是全民共治的社会基础，倒逼企业和第三方加强食品安全管理和舆论监督。在食品安全生态体系的运行中相互作用：政府部门监管、生产企业严格内控、第三方从多角度执行食品安全的监管任务、消费者自我保护，各司其职，共同推动我国食品安全的进程。

　　2 我国食品安全生态体系存在的主要风险

　　我国食品安全生态体系上的许多环节，包括生产、检测、监管及社会共识等方面，都存在着各种各样的风险。本文重点关注化学性和生物性污染。化学性和生物性污染是食品及其原料在生产、加工、包装、储藏、运输、销售等环节中出现食品安全问题的重要原因之一，污染对象包括粮油、动物源性食品、果蔬、水产品等大宗食品及特色食品，其通过食物链危害人类健康和畜禽生产安全，对我国经济发展和对外贸易造成巨大损失。

　　2.1 农业生产源头存在的污染风险

　　农业生产源头污染是食品安全的主要风险来源，它是农业生产者盲目追求经济利益及生产管理过程的无知或失误造成的。农产品的污染不仅带来食品质量安全问题，还直接影响我国现代农业的发展进程。

　　生产源头的污染包括：化肥、农（兽）药、生长调节剂（激素）等投入品的不科学、超标甚至违禁非法使用；饲料、养殖用水等投入品被兽药污染；产地的土壤、地下水被农（兽）药、重金属、真菌毒素、硝酸盐等污染。一些污染物不易降解，在环境、畜禽水产品中残留并富集，通过食物链危害动物养殖和人类健康。

　　值得关注的是，农业耕作模式存在的弊端：“秸杆还田”“矮化密植”等是导致粮食、果蔬真菌（毒素）污染的重要环境因素[4]。生产源头的污染更是严重，总有人为了巨大利益“铤而走险”，致使不断有新的污染进入到饲料等投入品中。拿“瘦肉精”来说，国家重点监控“克莱沙”，此外，还有十几种“瘦肉精”被列入监管对象中。但实际上，新的“瘦肉精”在不断涌现，远远超过国家的监控范围。近年来，科技部的科研立项重点关注“非靶向”筛查技术，目的是为了揭示更多的食品污染物。此外，如果各级检验人员在平时的检测中多一份责任感，则有机会揭开很多污染物的“黑洞”。

　　2.2 食品加工环节存在的污染风险

　　食品安全的中心环节是食品加工，保障食品安全就必需严格管理食品加工过程。我国作为一个农业大国和人口大国，食品加工企业数量众多，有证食品生产企业达17万家。从生产规模上讲，大部分食品生产企业属于管理尚不完善的中小型企业。

　　食品加工环节出现污染的原因是多方面的：首先，食品行业竞争异常激烈，利润相对较低，一些企业为了追求食品带来的感官效果和获得高额利润，违背国家相关标准和法律制度，在食品中加入超剂量的添加剂或禁用物质。2008年，“三聚氰胺”事件的曝光，进一步探究的结果是国内乳制品企业坍塌式的中招。在奶及奶制品中添加化工原料三聚氰胺[分子式：C3N3(NH2)3]应对“蛋白质含量”的检测，被称为国内乳企的“潜规则”。十多年过去了，虽然监管部门很难在奶制品中再检测出“三聚氰胺”，但笼罩在人们心头的阴影还没完全消退[5]。其次，食品进入市场前的很多环节（包括加工、生产、包装、储运等）都存在食品安全的隐患：使用污染的原料、存储环境温湿度不合适引致的霉变以及在包装材料中使用未获国家批准的有毒生产助剂而迁移至食品的问题。2011年那场始于台湾地区，随后波及全国的“塑化剂”污染风波，就是由塑料加工中添加的高分子材料助剂邻苯二甲酸酯类迁移到食品中引起的。邻苯二甲酸酯类在体内长期积累可致畸和致癌[6]。“塑化剂”的发现是台湾一名叫杨明玉的质检员注意到检测的保健食品中出现了异常图谱，责任心驱使她花费了两周时间搞清楚了这个图谱所代表的化学物质，就此揭开了“塑化剂”的黑洞。第三，食品犯罪成本低是不安全食品产生屡禁不止的根源。虽然有史上最严的《食品安全法》指明了监管的方向，但在具体的实施上尚没达到预期效果[7]。第四，食品安全是一个动态问题，随着食品生产中新技术、新包装、新原料的使用以及人为的非法添加，不断会有新的污染问题出现。

　　2.3 食品安全监管的局部缺失和法规标准的不完善

　　成立于2013年的食品药品监督管理局(现更名市场监督管理局)，对食品生产、流通、餐饮消费环节的食品安全实现统一管理，食品安全由过去的多部门分段管理变成由食品药品监督管理局和农业农村部两段管理，田间地头、养殖、屠宰等食品原料生产源头的监管由农业农村部负责，而食品生产及进入市场流通、消费环节的农产品及各类食品、餐饮则由食品药品监管局管理。事实上，依然有些领域由其他部门管理，如食品的基础原料-粮食。粮食收购及存储期间的质量安全问题是由粮食局（现更名为粮食和物质储备局）承担。基本改变了过去各部门分管的局面，但依然存在职责不清的情况，甚至一些法律之间难以有效衔接[8]。

　　目前，食品安全监管主要存在的问题包括：(1) 个体分散经营的农业生产不利于统一监管。田间地头农作物生产及畜禽生产中的投入品很难统计和取样。(2) 食品安全的相关标准尚存在不完善的地方。截止2018年6月，我国发布食品安全国家标准1260项，涉及2万多项食品安全指标，涵盖日常消费的所有主要食品品种。这些标准是我国食品安全监管的执法依据，但即使是数量如此众多的标准，在执法过程中，依然会出现无法可依的情况[9]。尤其食品包装材料方面的标准明显缺乏，这与我国食品包材的安全性研究和标准体系建设起步较晚有关；尽管近年来对食品接触材料标准体系进行了修制，但依然存在着许多问题，无法满足我国食品安全监管的需求[10]。(3) 流通经营环节秩序混乱，农产品市场准入缺乏规范。食品运输、仓储和批发零售缺乏标准和规范。线上销售成了监管的重灾区，甚至一些三无产品进入流通环节。部分农产品不通过农-商-消费者的渠道流通，而是农民直接卖给消费者，或者食品生产者直接以微商的形式流通，中间缺乏监管环节。

　　2.4 食品安全快速检测产品缺乏规范管理及市场正确引导

　　2015年10月颁布的《食品安全法》第112条规定“县级以上人民政府食品药品监督管理部门在食品安全监督管理工作中可以采用国家规定的快速检测方法对食品进行抽查检测”。该法将快速检测方法提高到前所未有的地位。这与我国食品安全市场监管抽检比率增大及现场执法的实际需求的现实情况分不开。但我国快检产品存在的各种问题，无疑在自检和监管环节给食品安全带来风险。

　　首先，目前我国的各类标准（包括食药局颁布的快检标准）肯定了快检技术[11]，但各类标准肯定的是检测技术而不是产品本身，现实情况是，市面上的快检产品良莠不齐，甚至出现“劣币驱逐良币”的情况。免疫快检产品所用抗原-抗体及生产工艺的差异，决定了不同厂家快检产品的差距[12]。管理制度完善的快检产品生产企业，企业按照ISO 9001质量管理体系运行，产品在满足洁净度、温湿度环境要求、通过良好操作规范(good manufacturing practice, GMP)的车间生产，有严格的内部质量评价管理体系及完善的售后服务体系，产品市场价格会偏高一些，但产品性价比更高。然而按照目前招投标中“低价中标”的现状，非常不利于企业的良性循环。其次，快检产品为了迎合市场上对“快”的需求，忽略了待测物本身固有的特性。如“瘦肉精”中的莱克多巴胺，在待测样品中以蛋白结合态存在，如果尿液直接检测或者组织样本用缓冲液直接提取，根本无法分离出待测物[13]。但目前国内市场基本都是采用“直提法”，无疑极大增大了“假阴性”的几率。因此需要国家层面来科学规范快检产品，而不能完全靠市场引导。

　　2.5 全民的食品安全意识缺乏科学引导

　　全民的食品安全意识包括生产者和消费者两个群体的安全意识。近年来，老百姓的食品安全意识有了极大的提高，但因缺乏科学引导，尚处于“似懂非懂”状态，遇到突发情况不能做出准确的判断，容易陷入无端恐惧中；其次，消费者缺乏食品安全的科学小常识，仍然会购买不安全的食品，成为不安全食品的消费主力，不利于形成全民监督的力量；第三，各类食品生产者由于缺乏食品安全的基本知识，导致不能科学种植、养殖及生产，成为不安全食品生产的主体。

　　3 建设我国食品安全生态体系的途径

　　解决我国食品安全面临的主要问题，需要构建一个以风险管理为主的食品安全生态体系，包括安全生产、检测体系、食品安全监控平台、检测技术服务到科普教育的多层次、全方位、多角度的生态体系，最终实现食品安全的“政府监管、全民共治”，达到真正的食品安全。

　　3.1 农产品生产源头污染的管控

　　为加强农产品生产源头污染的治理，2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》指出：加强农业投入品和农产品质量安全追溯体系建设，健全农产品质量和食品安全监管体制，重点提高基层监管能力[14]。

　　为堵住食品的源头污染，主要需要做好以下几方面的工作：加强生产基地监督管理体系建设，维护农产品生产源头的健康生态环境，规范农（兽）药使用标准和实施登记使用制度，严格控制药残超标的农产品流入到市场中，从根本上遏制食品源头污染的状况。同时，在生产基地建立快检实验室，对产地环境和农业生产投入品进行监管，建立农产品的追溯体系，形成“倒逼”机制的闭环。同时，加强农民的相关知识教育，提高对农药的鉴别能力，合理规范使用农药。

　　控制源头污染，对保障农产品质量安全具有重大意义，正如习近平指出：确保农产品质量安全，既是食品安全的重要内容和基础保障，也是现代农业的重要任务，要把农产品质量安全作为转变农业发展方式、加快现代农业建设的关键环节，坚持源头治理，标本兼治[15]。

　　3.2 加强食品生产企业的管理和规划非常关键

　　食品生产企业的恶性竞争是食品安全问题的根源，宏观规划食品生产企业的数量非常关键。其次，保障食品生产企业良性运行的关键是从根本上解决掺假造假问题，同时，需要对食品的生产、包装、加工、流通和销售等环节加强管理和监测。第三，需要增加抽检量和加强飞行检查，对违法违规企业采取最严厉的惩罚，促使食品生产企业意识到食品安全的重要性，增强企业自检和安全管理意识，最大程度发挥监督的效力。第四，提高企业的管理水平，包括严格原材料选择、提高员工的专业知识和素质、提高食品加工的环境安全及操作流程规范性。

　　3.3 改善食品安全监管制度和完善法规标准

　　食品安全监管的最高目标是建立统一、权威、高效的监管机构和严格的覆盖全过程的监管体系。食品安全监管过程中存在的问题都将最终导致食品安全问题。食品安全国家标准是具有法律属性的技术性规范，是食品生产经营者的基本遵循、食品药品监管管理部门的执法依据。我国需要逐步完善食品安全有关法律标准和全程监管平台，包括参考国外的先进技术，并以标准的形式推动国内技术的发展，确保监管单位执法过程中，可以有法可依；利用数据共享平台，整合不同来源的孤岛数据，形成全过程的监控，使得管理部门能对食品安全情况及时做出研判、预警及形势分析。此外，还需要规范我国食品安全监管单位的执法权力，确保每级监管部门按照法律的规范发挥权力功能，实现对食品市场的有效监督管理。

　　2015年10月1日颁布的《食品安全法》强调了用法治思维和法治方式解决食品安全问题，为食品安全监管部门奠定了执法依据，同时极大提高了食品安全违法犯罪的成本，有助于遏制利益驱动型食品安全违法犯罪行为的发生。2019年12月1日《中华人民共和国食品安全法实施条例》的实施[16]，有望改进我国食品安全的现状。

　　正如《北京市中长期科学和技术发展纲要（2008-2020）》中提出[17]：“建立从农田到餐桌的食品安全技术体系，开发先进的监控技术和设备，推进食品安全监测和评估，研究质量安全监测技术，为消费者提供安全食品。对涉及食品安全方面的各类违法行为决不能手软，政府监管部门应对辖区内的食品企业建档立案，做到定期抽查，不定期检测，对检测不合格的企业列入异常名录并进行公示，接受社会监督。发现存在违法行为的企业政府监管部门要坚决严厉打击严格查处，情节严重的坚决予以关闭。同时设立社会举报平台，充分利用手机、网络等通信工具，开展全社会监督，让每一个人都成为食品安全监管员，让食品违法行为无处遁行，创造良好、安全、可持续的食品环境”。概况言之：加强监控技术水平、提高食品安全犯罪成本、推动全社会监督的力量。

　　3.4 提高和改进食品安全检测技术及产品评价机制

　　研制便捷、准确、灵敏的食品安全检测技术和产品，实现对掺假、伪劣食品的快速鉴别，从而保障食品安全。核心还是提高检测技术和能力，为保障食品安全提供技术支撑。“三聚氰胺”事件发生的技术原因是检测奶粉中蛋白含量所用的“凯氏定氮法”得到的是N的含量，再乘以适当的换算因子反推蛋白质的含量，存在一定的检测漏洞。但凯氏定氮法目前依然是检测食品中蛋白质含量的国家标准方法之一。

　　为确保快检结果的准确性，有效保障食品安全，非常有必要建立快检产品的市场准入制度，建立有效的快检产品评价体系（办法）。农业农村部委托相关机构开展了“瘦肉精”和“水产品中药物残留”的评价工作[18-20]，对市场上销售的快检产品进行评价，一定程度上保护和规范了快检产品的市场环境。但从市场准入的角度来说，可能还远远不够。事实上，除了评价产品，规范快检产品的生产条件也是非常必要的，因为高质量的快检产品对环境的温湿度、洁净度要求很高，生产环境达不到要求就无法保障产品的质量。其次，准入制度的制定，需要基于严格的科学事实，考虑污染物的特性，避免被市场需求牵着鼻子走。

　　3.5 增强全社会对食品安全的认知

　　食品安全的实现需要各种社会条件来推动：民众的安全意识、科学素养及道德水平，才能形成科学的种植、养殖和消费理念[21]。同时，增强全社会的食品安全意识，利于形成食品安全的倒逼机制，或者说通过生态体系下游对上游的影响，实现食品安全的“全民共治”。

　　提高全社会的食品安全素质，需要从以下几方面开展工作：（1）加强面向广大消费者的食品安全科普宣传教育活动，使得食品安全思想深入民众，有意识的拒绝购买不安全的食品，使其自绝于市场；（2）构建完整的、多层次的食品安全教育体系。加强中小学生食品安全课程教育，提升全社会食品安全科普素养，“动员一个学生，带动一个家庭，影响整个社会”。在高等教育中设置食品安全专业方向。培养食品安全的监管、检验、研究等专业技术人才[22]。不同层次的专业技术人员，是维护食品安全的强大技术力量；（3）让更多的消费者了解食品安全法律法规和消费者的权益，增强防范意识。充分发挥行业协会的作用，使其促进行业自律和维护消费者的权益；提高消费者维权意识，增强消费者监督举报的责任感；转变消费观念，充分认识及掌握食品风险的多种来源和危害，对食品安全违法现象进行舆论监督，成为有效的食品安全监督力量[23]。

　　4 结论与讨论

　　食品安全分为3个层次的安全，即数量安全、质量安全和可持续性安全[24]。我国农业生产取得了历史性进步之后，食品安全主要指质量安全[25]。食品安全是一项复杂的系统工程，涉及众多部门、学科及全体社会成员的整体素质[26]。所以我们把食品安全涉及的方方面面确定为一个生态体系，它们之间是环环相扣、相辅相成、相互平衡，犹如构建一个生物界的生态系统。保障食品安全就需要构建一个安全、稳定的食品安全生态体系，建设以技术（包括检测技术、监控技术、溯源技术等）为基础，覆盖食品生产全链条、流通、存储、销售等环节，强化企业自检、政府监管、产品追溯，以社会全体成员的素质和道德水平为内驱力，最终达到安全食品的理想状态，保障消费者“舌尖上的安全”（生态体系的最高端）。

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　　作者简介

　　王文珺，博士，研究员，主要研究方向为食品质量安全检测技术的应用研究。E-mail：wwj107@163.com

　　李俊，博士，研究员，主要研究方向为饲料加工与质量安全。E-mail: lijun08@caas.cn

摘于《食品安全质量检测学报》，第12卷 第10期

王文珺¹，周学政²，孙双艳³，卞利萍¹，李  俊^4*

[1. 安特百科（北京）技术发展有限公司，北京  100107；2. 北京体育大学马克思主义学院，北京  100084；3. 海关总署检验检疫标准与技术法规研究中心，北京  100028；4. 中国农业科学院饲料研究所, 北京  100081）

基金项目: 国家重点研发计划项目(2018YFC1603400)

Fund: Supported by the National Key Research and Development Projects (2018YFC1603400)