“水十条”落实难在哪儿？

　　戴星翼

　　《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）已于今年正式颁布。“水十条”立意的战略高度，拟动员的资源之广泛，思路的严密、系统，措施之果断、有力，是我国环境保护史上罕见的。但这也说明我国水环境形势复杂和治理之艰难。人类社会、经济、生活中的问题越大，水环境的治理难度也就越大。以此审视“水十条”的落实，以下难点值得我们关注。

　　我们需要一支专业化管理大军

　　我国工业呈现分布散、规模小、技术工艺水平低的散、小、低特点。这就意味着，同样控制工业污染，与国外相比，我国需要投入更多的人力和资金。“水十条”明确要求，“所有排污单位必须依法实现全面达标排放。逐一排查工业企业排污情况，达标企业应采取措施确保稳定达标”。这实际上提出了3个要求：一是所有企业达标排放的目标；二是对工业污染的信息收集；三是污染控制的常态化。

　　这些要求是针对企业的，事实上也是环保等职能部门的责任。我们不能将污染控制的希望完全寄托于企业的环境良知。离开政府的有效监管，总会有一些企业试图通过免费排污以转嫁生产成本。尤其是近年来我国大多数行业陷入产能过剩困境，导致地区和企业之间往往通过价格战来谋图生存空间，以至于企业利润变得微薄。在此背景下，企业污染控制的动力会进一步弱化。因此，成功控制工业污染的希望，只能更多地寄望于各级政府及其职能部门。

　　以我国工业企业散、小、低之现状，以“水十条”要求之严格，环保部门的监管能力显然存在重大缺口。与“水十条”要求达到的高度相比，其现有监管能力远远不够。

　　完善、系统的环境数据采集和严格监管是“水十条”落地的前提，需要大量人力、物力的投入以及进行相关制度建设。对于大型重点污染企业，应该派驻专员；对于中小企业或园区，应该建立巡视制度，并在县和镇配备足够力量；在技术手段上，可以发展在线监测和自动取样化验系统。也可以在政府监管下，吸收环保NGO乃至环境服务类企业进入，提供数据采集和检测服务。但是，无论怎样组成这一体系，对污染单位全覆盖和监管常态化是最基本要求。

　　追求水环境改善的现代治理结构

　　“水十条”是国家行动计划，其特点：一是政府推动，很多工作由国家各部委牵头，而且明确规定地方政府是实施主体；二是注重可操作性，明确到了技术路线和具体措施。但是，大量任务不是政府单打独斗能够完成的，应充分调动市场和社会机制参与其中。应以政府为主导，谋求合理的制度架构，形成政府、市场与

　　社会的伙伴关系。由政府掌舵、社会划桨，大家共同来应对环境挑战。

　　要形成有效的现代治理结构，最为基础的条件是有效的法治。只有在有效的法治中，政府、市场和社会才能够认识各自的行为边界，发挥应有的作用，角色互补，到位而不错位。首先要建立法律的无上地位。要实现这一目标，法律体系自身的完善是前提条件。“水十条”要求加强相关法律法规和标准的修订完善工作，是十分必要的。要删除或修改已落后、不能适应社会经济生活的那些内容，要细化过于粗放的内容。此外，水环境治理的相关法规还有两个问题应该引起关注。其一，注意相关规定的执行成本。若执行代价过高，导致规定形同虚设，结果会损害法律的权威性。其二，所谓部门法导致的相互矛盾并因此导致不一致和低效。虽然地方层面上为此存在协调机制和联合执法，但是经验表明，这种协调的成本甚高而效率甚低，无法保证常态化执法。

　　水环境问题通常更具有区域性，尤其是那些较小的污染源，受到直接损害的群体往往同在一个社区。各国经验也表明，居民的环境权是环境保护中公众参与的核心。综合上述因素，水环境治理架构中的“社会”应该以社区环保机制为基础。具体地说，在农村，应将环境治理的社会机制落实到村一级。在城市，应落实于居民区和居民小区。结合村民和居民自治，村民委员会、居民委员会和业主委员会可以成为维护群众环境权益、组织人们参与水环境保护的基本社区机制。这3个有着坚实法律基础的基层组织代表城乡居民的环境权益，显然更有能力向政府和企业反映群众的意愿。

　　笔者建议，相关法律应做出明确规定，承认这些组织有权利代表所在社区，通过法律途径捍卫居民环境权益的资格。由于村委会和居委会组织法的存在，做到这一点并无法律障碍。在此基础上，可以将环保公众参与与老百姓普遍关心的其他活动，如新农村建设、绿色小区等融合，形成健全的社区环境保护机制。

　　为了保护家园，必须参与到环保之中，公众只有意识到这一点，参与才会拥有持久的动力。环境公益组织可以起到帮助者的作用。未来，当居民起诉污染企业时，法律上的举证责任倒置制度是必要的。虽然由此会对企业产生沉重压力，但最终将推动企业向园区集中，推动污染源与居民区分离，从而对水环境治理有利。

　　“水十条”中对利用市场机制的阐述主要集中在税费、水价、PPP、信贷等方面。通过与水质、水量相关的税收和收费，力求让水价发出稀缺性信号，从而使企业和消费者产生节水动机，并且拓宽节水的产业化空间。而PPP和绿色信贷等则致力于为水环境治理引入投资。虽然这些措施在国际上常见，也在我国有了较长时间的实践，但还需要克服一些难点。例如，提高水价在任何国家都是政治问题，中低收入人群在总人口中比重较高时尤其如此。在鼓励社会资本加大水环境保护投入方面，核心问题是政府如何设计出既不损害公共利益，又对社会资本有着足够吸引力的特许经营盈利模式来。

　　“水十条”规定的措施中，应该有市场机制发挥作用的空间。诸如测土配方施肥技术的普及，或对大楼和企业工艺进行节水技术改造，都不能通过政府单打独斗来实现。国内已经有以合同管理模式开展节水改造并取得成功的环境服务类企业出现，这代表了一种趋势。类似的市场空间需要政府通过制度创新来加以开拓。另一方面，为了激发企业转向环境友好，创造尽可能公平的市场最重要。让那些试图通过污染转移成本的企业没有好日子过，让那些注重节水减排的企业获得竞争优势，这应该是水环境保护最需要的市场机制。

　　协调水环境保护与其他发展目标的关系

　　一个社会的目标总是多元的，而且与目标相比，可以获得的资源总是不足的。同时，各种目标及其计划之间也不总是相容的，会存在矛盾乃至冲突。“水十条”在其落实中也会遇到类似矛盾，存在多元目标间的协调要求。

　　最为简单的矛盾是提高水处理标准与节能的关系。根据“水十条”要求，我国大部分污水处理厂应该升级，由此会显著增加水处理能耗。这一矛盾该如何处理，可以从许多方面想办法。改善工艺设计，强化运行环节中的节能管理等，可以在一定程度上缓解这一矛盾。当前城市化进程中形成的许多新城、新区，由于规模过大，会导致漫长的成熟期。也就是说，一个新区可能在十年乃至更长时间内人口不足，导致与之配套的污水处理厂产能过剩，造成“大马拉小车”局面。为规避这一问题，需要在城市层面上对污水处理系统进行整合。

　　水与地的矛盾则要复杂得多。“水十条”提出以水定地的方针，甚至提出在缺水地区试行退地减水。问题在于，我国水资源和土地资源的分布高度不一致。降水充沛的南方以山地为主，干旱的西北地区却拥有广阔土地。随着农村空心化和劳动力价格提升，南方广大山区的梯田正在遭到农民抛弃。因其难以实现机械化和省力化，这一趋势难以避免。结合城镇化，尤其是各大城市群扩张对中东部平原地区的侵占，我国农业的未来也许会更多地依赖干旱的西北部。

　　面对复杂局面，应有的选择不是非此即彼，而是致力于“水十条”的落实和耕地保护都能够实现。从技术上看，出路是节水技术普及。节水农业技术是分等级的，从简单的地膜覆盖，到地膜加滴灌或渗灌，到在计算机控制下只将水分输送至植物根部的精准灌溉，到全程管道输水，所有技术都是成熟和可推广的。当下，我们并不缺乏技术甚至资金，缺的是合理的制度安排。

　　我国经济进入新常态，面对更为复杂的社会经济环境，政府应将制度创新视为使命，以此释放社会经济领域中一切对环境保护有利的潜力，保障各项目标实现。

　　作者单位：复旦大学环境科学与工程系