解决违法成本低问题需罚款与赔偿并用

　　新环保法明确了对连续环境违法行为按日连续处罚规则。之前，有一些省市也开始提高环境违法行为的处罚额度。比如深圳市，就率先在地方环境保护条例中将环境违法行为的罚款额度提高到100万元。而这些，其实都是希望通过提高处罚额度来增加环境违法成本。当下，为了遏制环境违法，提高对环境违法的罚款额度已成为社会共识。但笔者认为，提高处罚额度虽然能够取得一定的成效，却并不能从根本上解决“违法成本低”问题。

　　一方面，限于行政行为确定性的要求，行政罚款的额度都要设定上限。上限越高，越可能高于环境违法行为的收益，从而发挥遏制作用。然而，总存在违法收益高于罚款额度的可能，使罚款失去其威慑和遏制作用。实践中，大型企业违法排污所节约的治污成本可能是巨大的，有可能超过百万级别；而按日连续处罚的单日处罚额度也不可能太高，不一定高于企业违法排污每天所节约的成本。

　　另一方面，对违法行为的查处也需要成本。事实上，并不可能做到对所有环境违法行为的严格依法查处。因此存在违法者逃脱处罚的机会收益。这将使部分企业存在侥幸心理而抵消提高罚款额度的预期效果。一个简单的算法是：企业违法排污节约的成本为A，被执法部门查处的几率为B，被查处对应的罚款额度为F。那么，只要F＜A÷B,企业的“合理”选择就是违法；反之，当F＞A÷B时，才能实现以罚款遏制环境违法行为的目的。

　　虽然行政处罚的形式并不限于罚款，但现实中罚款仍是处罚环境违法行为的主要方式。令人遗憾的是，罚款并不足以达到遏制环境违法行为的目的，至少是不能完全达到。那么，还有更好的手段提高违法成本、解决环境违法成本低的问题吗？

　　从逻辑上讲，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》(以下简称《决定》)所明确的“大幅度提高违法成本”，并不仅限于提高对环境违法的罚款额度。让违法者对其违法行为造成的后果全面承担责任才能真正提高违法成本，即不仅应要求违法者承担罚款责任，还应强制其承担赔偿责任。

　　提高违法成本以遏制环境违法的思路在经济学上即所谓的外部成本内部化，也就是违法行为造成的成本和损失应当由违法者承担，而不能转嫁给社会。在这个意义上，违法成本应当是企业违法行为所造成的全部成本和损失，罚款只是将违法行为造成的损失强制由违法者承担的一种方式。如果违法行为造成了更大的损失，那么违法者还应当承担针对损失的赔偿责任。这样，才能将违法行为给社会造成的损失强制转回由违法者承担，才能促使企业基于成本效益的精确计算选择真正合理的策略，即不仅企业本身获益而且不损害公共利益和他人利益的策略。

　　因此，大幅度提高违法成本不能仅依靠

　　罚款，而应当罚款与赔偿并用，才能真正起到遏制环境违法的目的。具体来说，应当在加大行政处罚力度，即提高罚款额度、执行按日连续处罚等的同时，建立和完善环境损害赔偿制度，追究违法者的赔偿责任。

　　首先，保障环境违法受害者的权益，通过调解、诉讼等途径促使违法者及时、足额赔偿受害者的损失，发挥侵权赔偿制度的填平损失和预防损害功能。

　　其次，应当建立公共利益受损时对违法者的责任追究机制。在行政处罚之外根据其造成的损失大小，由行政机关直接对违法者课以赔偿金，或者由适当的主体提起公益诉讼由违法者承担赔偿责任。总体上，形成通过赔偿机制使违法行为造成的损失由违法者全部承担，通过处罚机制使违法者受到应有惩罚的格局，以罚款和赔偿两种手段切实大幅度提高违法成本，共同遏制环境违法行为。

　　第三，加大责令停止违法行为、责令停产整治等行政处罚力度以及针对环境违法的刑事处罚。虽然这些处罚不是直接的经济惩罚，但效果上也是在增加企业的违法成本。因为相关制度的严格执行同样具有提高违法成本、遏制环境违法行为的作用。

　　总之，落实十八届四中全会《决定》提出的提高环境违法者违法成本的要求，不应当局限于罚款额度的提高和罚款方式的改进，而应当在更大的视野内考察企业的违法成本问题，将赔偿机制与处罚机制结合起来共同实现《决定》提出的目标，健全生态环境法治体系，推动生态文明建设。