国务院研究报告：污染物排放拐点将全面到来

资料来源：我国环境污染形势分析与治理对策研究课题组

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所一项课题研究报告指出，未来5到10年，中国主要污染物排放的“拐点”将全面到来，即污染物排放量总体上将由上升转为下降。

　　“我国环境污染形势分析与治理对策研究”课题组认为，污染物排放拐点的到来和经济进入新常态有密切关系，总体上，经济新常态既要求加大治污减排力度，也会通过产业结构调整减少污染排放。不过，环境质量显著改善仍将需要较长时间，是一个长期过程。

　　离排放拐点还有多远？

　　未来5—10年排放拐点将全面到来

　　国研中心资源与环境政策研究所环境政策研究室副主任陈健鹏告诉记者，这一报告根据6类主要大气污染物和8类主要水污染物排放情况，在构建的分析框架下对大气、水污染物排放的趋势进行单项分析和加总处理，进而对中国主要污染物排放总体趋势进行预判。

　　在中国的主要大气污染物中，二氧化硫排放的峰值出现在2006年，氮氧化物的峰值可能在2012年已经出现。研究报告认为，中国主要污染物排放总体上正进入跨越峰值并进入下降通道的“转折期”，未来5—10年主要污染物排放的拐点将全面到来。初步估算，2016—2020年之间，即“十三五”时期，中国主要污染物排放的叠加总量会达到峰值。

　　国务院发展研究中心“中长期增长”课题组的有关研究也表明，随着中国成为上中等收入国家，经济增长已进入从高速转向中高速的“增长转换期”，进入GDP年均7%—8%中高速增长的新常态，2020年增速为6.3%左右。在此情景下，随着经济增长放缓、经济结构调整，污染物产生量增速下降，与此同时，随着污染治理力度的进一步加大， 主要污染物排放量将陆续见顶。

　　陈健鹏说，从经济发展阶段来看，进入工业化中后期阶段，重化工高速发展的阶段已接近尾声，高污染高耗能产业产出接近峰值。从产业结构来看，结构在优化，高污染、高能耗的产业比重下降，第三产业比重已经超过第二产业。从增长方式来看，由依靠要素高投入的阶段转为依靠效率和依靠创新驱动。“总体上看，经济新常态将有助于加强治污减排工作。经济增长和污染物排放将呈现‘脱钩’态势。”

　　拐点是否意味着环境马上改善？

　　环境质量根本性改善还需20年左右

　　“中国目前仍处在倒U形的‘环境库兹涅茨曲线’的‘爬坡’阶段，即将跨越峰值。”陈健鹏说。

　　“环境库兹涅茨曲线”假说认为，污染物排放和经济发展之间存在类似“倒U形”的曲线：污染物排放随着经济的发展先增后减，即当经济发展到某一水平时环境污染程度达到最大，而后经济继续发展， 环境污染却随之下降，环境质量逐渐变好。

　　从国际经验来看，“环境库兹涅茨曲线”对于主要经济体具有比较普遍的意义，各国主要污染物排放会经历较长增长期，在达到“峰值”或“平台期”后基本都进入稳定下降通道，常规污染物和非常规污染物排放峰值在一定时间内会先后出现。

　　课题组认为，未来一段时间主要污染物排放转折期，是环境质量最为复杂的时期。主要污染物排放拐点陆续到来，污染物排放叠加总量将处于历史高位，复合型污染的特征将更加明显。污染物排放拐点到来，不一定就是污染恶化的终点或是环境质量向好的起点，而很可能是环境质量状态最为复杂的时期。

　　西方发达国家20世纪中期爆发严重的空气污染事件，上世纪六七十年代开始强化大气污染防治，在完成工业化的前提下花了大约30年时间，实现主要大气污染物排放跨越峰值并逐步削减60%—90%，从而使空气质量显著改善。

　　课题负责人、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长高世楫说，“环境质量显著改善需要较长时间，是一个长期过程。根据国际经验和综合分析，预判中国大气等环境质量要有根本性的改善，即基本达到欧美国家现在的环境质量水平，大概还需要20年。”

　　怎样推动拐点早日到来？

　　以环境质量为导向“精细化”控污

　　“主要污染物排放将进入转折期，这对减排治污的监管能力，包括监管重点、技术采用、政策工具等提出了更高的要求。”高世楫表示，目前，严格的环境监管将大幅降低重点行业的污染水平，但到一定阶段，重点行业大规模减排治污设施建设的减排效应将递减。针对非重点行业、分散的中小企业加强环境监管，使其污染物排放合规，正是中长期污染物减排的潜力所在。污染物排放控制应从“总量减排”的粗放控制，逐步转到以环境质量为导向的“精细化”控制阶段。另外，针对不同地区应该有不同的污染物减排要求和污染治理措施，对大气、水和土壤的污染治理可应用不同的政策工具。

　　当前至2020年这一阶段，是中国环境质量“稳中向好”的关键时期。课题组建议多管齐下改进污染防治工作。首先，应完善环境监管体制，提高环境监管有效性。最重要的目标就是实现十八届三中全会《决定》提出的“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”。

　　课题组强调，实现这一目标，应从环境监管的立法、组织体系、权力配置、监管工具、问责机制、能力建设等多个方面着力。建立并完善环境监管体制的问责机制是突破口。应加强监管问责，完善监管机构的内部控制机制，健全“自上而下”的内部问责机制。与此同时，健全司法和行政诉讼制度，加强社会对监管机构行为的监督，形成“自下而上”的外部问责机制。

　　此外，课题组建议加快完善污染物减排的政策体系。进一步做实以环境标准为代表的“命令—控制类”环境监管政策，发挥其在污染减排中的基础性作用。同时，扩大环境经济政策的广度和深度，推进环境政策工具实用化、多元化发展，发挥市场机制的作用，以促进形成污染减排长效机制。

　　课题组认为，加强环境监管，一方面，要避免“部门利益化”和“碎片化”的倾向，使不同部门主导的环境政策形成合力。对整个环境政策体系进行顶层设计，充分考虑各类环境政策的协同性和互补性。另一方面，在充分实现环境目标的前提下，加强环境政策的成本收益分析，提高环境政策的绩效。