环境观察：推行PPP模式需要契约精神

　　财政部制定的《PPP项目财政管理办法》正在向社会公开征求意见。这份文件规定，将把PPP支出纳入预算，并对不履约的地方政府进行强制扣款。自2014年财政部下发文件开始推行PPP模式以来，国家有关部委陆续出台了一系列文件，以搭建我国PPP的制度框架。此次制定的文件非常重要，将有利于清除PPP项目的投资障碍，增强投资者的信心。

　　去年，我国公布推荐的PPP项目有6650个，投资额达到8.7万亿元，其中节能环保的PPP总投资额超过4万亿元。如此庞大的投资不能光靠政府，需要引入社会资本。PPP模式有别于一般商业项目，是将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政企双方建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体。借此模式，政府能够减轻财政负担，企业能够降低投资风险。PPP模式一经推出，就受到业界高度关注，但由于存在制度障碍，目前社会资本大多仍然停留在等待观望阶段。投资PPP项目比投资一个工业项目要复杂得多，良好的制度设计是项目成功的前提。

　　社会资本对PPP项目持谨慎态度，不是担心钱从哪里来的问题，而是担心投资的安全性问题。今年1月~6月，我国民间固定资产投资同比仅增2.8%，比上年同期低8.6个百分点。经济学家分析说，企业没有找到合适的投资方向，于是就把大量的钱留在活期存款账户上。既然很多企业持币待投资，那么PPP项目是可以从市场上找到投资者的。另外，我国正处产业结构调整过程中，一些传统行业产能处于过剩状态，民间资本也在寻找新的投资机会。PPP项目如有较为稳定的收益，民间资本还是很感兴趣的。PPP项目能否正常运营并获利，很大程度上取决于政府的扶持政策，取决于政府是否履行合同。如果这方面存在不确定性，那意味着投资就有风险，项目即使再好，也很难吸引社会投资。

　　推进PPP模式，首先要提高政府的信用水平。今年，国务院派出督查组，对民间投资情况进行督查。一些民间企业家反映，招商引资时企业被奉为座上宾，但在项目投产后，地方政府承诺的条件不兑现情况比较普遍，“新官不理旧账”问题较突出。这个现象的背后就是政府的信用问题。PPP项目投资回报周期长，一个项目从开始建设到收回成本、获得利益要经历好几届政府，面对不同的领导，如果政府不守信用，必然给投资者带来损失。社会资本对PPP项目望而却步，一个重要原因就是担心政府换届换人所带来的政府违约风险。因此，推行PPP模式，对于政府来讲，不能朝令夕改、因人而异，要一以贯之；对于企业来说，不能经济利益至上，出了风险就让政府去扛着。

　　其次，政企双方都要坚守契约精神。在政府与企业组成的这个共同体中，政府由于掌握了政策、规则的制定权而处于强势地位，企业则处于相对弱小的守势地位。在市场经济中，只有地位平等，才能进行公平的交易。由于政府和企业存在着天然的不平等，就需要用契约规定双方的权利与义务，“拉平”双方地位的差距，以确保双方能够以对等地位进行公平交易。因此，实施PPP，最根本的就是政企要平等地订立契约，建立利益与风险分担机制；同时，双方要尊重并共同信守契约，政府不能滥用权力，企业必须履行责任。

　　第三，需要有力高效的法治保障。在实施PPP项目的过程中，最后一个出场的关键角色是司法救济。政企双方在合同中规定的权利与义务能否得到保障和履行，契约最终有没有效力，很大程度上只有在违约的时候才能得到检验，这就是如果出现违约，能够按照合同规定依法处理。当一方利益受到损害时，他可以提起法律诉讼，法院能够做出公正的判决，同时，双方尊重并履行法院的判决。

　　从表面上看，推行PPP是一个商业模式的实践过程，实质上是检验政府信用、培养契约精神和建设法治社会的过程。