从打破壁垒到强力问责环境监管“垂直”转型

　　环保部“水气土”三个环境管理司成立后，“各司其职”的格局将形成。按照这一思路，环保部新的内设机构还会出现，诚如“垂管办”。根据环保部制定的时间表，2016年要做好省以下环保机构监测监察执法垂直管理过渡期工作，下发相关通知，研究制定试点方案并开展试点，对试点省份在能力建设等方面给予支持，争取2—3年左右完成改革任务。

　　来自权威媒体的报道消息称，环保部正在积极推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理，近期已设立环保机构监测监察执法垂直管理办事部门“垂管办”；正在加快研究制定试点方案，试点工作将在年内启动，将争取用2到3年左右时间完成改革。

　　顾名思义，垂直管理主要是指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制。改革之后，县级环保局将不再单设，而是作为市（地）级环保局的派出机构。

　　环保部行政体制与人事司副司长任勇坦言，垂直管理改革是一件非常复杂的事，牵一发而动全身，不只是机构隶属关系的调整，也将涉及地方政府层级间事权、政府相关工作部门间职能、环保系统内部职责运行关系等的调整。值得注意的是，实行环保垂直管理并不意味着地方政府免责。任勇表示，垂直管理要把责任落实在地方，改革不能弱化地方政府属地责任，更不能出现地方党委政府履行环境质量改善主体责任有推卸、淡化的现象。

　　对此，多位环保领域专家认为，实行环保垂直管理有利于打破地方“保护圈”，更好地约束地方政府的行为，保证执法行为的公正性和执行力，提高监测数据的真实性和准确性，纠正上有政策、下有对策、弄虚作假等问题。更为重要的是，这一职责的真正落实有赖于强有力的追责，需要明确地方政府监管责任，避免出现地方政府以环保执法体制的垂直管理改革为借口，推卸履行环境质量改善的主体责任。

　　然而，也有不少地方环保部门负责人都表达出质疑，即为何仅单独进行环保监测监察机构垂直管理，而不是整体进行环保行政机构垂直管理，让本来力量薄弱的地方环保部门落实监管责任就更困难。

　　在华东等多地也有地方环保部门负责人质疑称，去掉监测监察，地方环保局“没有了眼睛（监测），又少了腿（监察执法），环保部门的力量将被进一步摊薄”。贵州环保厅日前也发布文章称，实施垂直管理后，可能导致相关工作在一定范围内难以开展。大部分环境监察、监测部门还承担应急、信访投诉受理、减排监测体系等工作，如将这些职责全部划转给环保行政部门，协调工作增大。

　　在上述业内人士看来，垂直管理将会造成地方政府和相关职能部门弱化抓环保工作的力度，在工作落实上，其他部门应该承担的环保职能职责可能会被转嫁到环保部门。对此，国家行政学院公共管理教研部公共部门人力资源教研室主任宋世明解释称，对监测监察执法实施垂直管理不是由省级政府代替县市政府履行环保责任，如果全面实行垂直管理，按照权责一致的法治原则，省以下地方政府就可以摆脱环保责任。

　　基于上述背景，中共中央办公厅、国务院办公厅日前正式印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(下称《指导意见》)的通知。根据这一指导意见，“十三五”时期，我国将全国完成环保机构监测监察执法垂直管理制度改革任务，到2020年，全国省以下环保部门按照新制度高效运行。

　　在这次改革中，环境监测得以强化。《指导意见》确定，本省（自治区、直辖市）及所辖各市县生态环境质量监测、调查评价和考核由省级环保部门统一负责，实行生态环境质量省级监测、考核。现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构，由省级环保部门直接管理，人员和工作经费由省级承担，领导班子成员由省级环保厅（局）任免。现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级。

　　当前，监测监察执法垂直管理应着重解决好县级环保部门的法律地位问题，垂直管理后，(县、区)环保局成为市环保局派出机构，地方人民政府履行环境保护职责将失去有效的载体或部门支撑，环境质量责任难以落实。此外，还应解决好县级环保部门直管后的公平问题，与地方政府的协作机制问题和自身管理监管问题。

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