《土壤污染防治法》：建立基金制度打破土壤修复瓶颈

　　如今，在大气、水、土壤三领域中，独缺土壤污染防治立法。《土壤污染防治法》目前已形成草案征求意见稿，经环资委25次全体会议，现正式对外征求意见。在近日举办的第五届中国环境修复发展战略论坛上，全国人大常委会环境与资源保护委员会法案室付莎就如何理解立法相关内容做了介绍。

　　付莎表示，征求意见稿主要就土壤污染防治基本制度、预防保护、管控和修复、经济措施、监督检查和法律责任等重要内容做出规定。其中，“在管控和修复中分为两章，根据不同管理方式和特点，分设为农用地和建设用地。而经济措施这一章也是立法中比较有特色的章节。”

　　不重复规定，主要做补充规定

　　“几乎所有的物质都会通过某种途径进入土壤，理论上说，土壤污染防治应该是废水、废气、废物诸多污染源控制，但是鉴于现行《固体废物污染环境防治法》《大气污染防治法》《水污染防治法》中已有明确规定，因此征求意见稿对这方面主要做补充性和衔接性的协议。”付莎认为，《土壤污染防治法》不应该做重复规定，但是对一些衔接性的规定应该制定相关标准，比如环评中加入土壤污染防治内容等。

　　“目前，土壤有害物质没有专门法律对此进行规定。因此我们在《土壤污染防治法》当中专门规定这么一个制度，也作为立法中重要的内容，希望从源头上管控有毒有害物质进入土壤。”付莎介绍，作为补充性的规定，征求意见稿中规定了土壤有害物质及优先控制名录。在优先控制名录中，规定重点监管行业和企业，制定如年度汇报、定期监测等措施；另一方面，通过控制农业投入品、包装物，开展农业技术指导，鼓励土壤改良措施，预防农业生产造成的土壤污染。

　　付莎表示，征求意见稿体现了预防为主、保护优先的原则，规定未污染土壤优先保护，优先保护林地、园地、生态用地等。

　　划分农用地、建设用地

　　“对于农用地和建设用地不同，征求意见稿划分了两章内容。这也是我们在征求意见过程当中吸收的结构性主要意见。也是根据‘土十条’中农业用地和建设用地不同管理制度的政策要求。”付莎表示。

　　对于农用地，征求意见稿按照污染程度和相关技术标准的规范，对优先保护、安全利用和严格管控的地块分别采取不同措施。对于建设用地，设计了土壤风险管控和修复对照名录制度。“在名录中，需要风险管控的地块，规定了政府应当采取的措施。针对需要修复的土地，意见稿中规定了实施程序和污染防治要求。”她表示，建设用地修复在目前实践中已比较成熟，但仍希望通过立法能够有法可依，对修复流程加以规范。

　　专设经济措施，建立基金制度

　　修复资金的来源问题一直是制约行业发展的瓶颈问题。付莎表示，本次征求意见稿的一大亮点是专门设置了经济措施章节，也是回应了业界的期待。

　　“我们立足通过多种渠道、多种方式解决土壤污染资金筹集问题，首先规定各级人民政府加强财政投入。另外，我们建立了土壤污染防治基金，规定了基金来源与使用。”付莎强调，这两个制度是相对的，因此针对比如政府组织的调查，包括制订标准、科研等常规性工作，希望能够通过财政资金的渠道解决。对于历史遗留的问题，没有办法找到污染责任人的土壤污染场地和地块，可以通过基金的方式解决。

　　“基金的资金有专门的管理流程，除法案当中对主要使用范围有专门规定外，还将授权有关部门进一步细化管理制度。”

　　付莎透露，为了鼓励社会力量以市场运作的方式参与土壤污染防治，法案将在财政税收、价格、金融等措施上给予支持，同时鼓励有关企业办理环境污染责任保险，但没有做硬性要求。

　　五色土

　　对我国土壤污染防治立法而言，借鉴国外的经验必不可少。本报记者在此梳理部分发达国家的相关立法经验，其间不乏值得科学借鉴的立法初衷、治理路径、修复原则等。

　　美国

　　危机事件后颁布超级基金法

　　早在1980年，美国就颁布了《综合环境反应、赔偿与责任法》（又名《超级基金法》）。该法是受到“拉夫运河填埋场污染”事件的直接推动而出台的。该法实施后，被列入《国家优先名录》中67%的污染地块得到了治理修复，130万英亩的土地恢复了生产功能，多数污染地块在修复后达到了商业交易的目的。

　　此后，美国国会为缓解该法严厉的责任制度所带来的影响，通过以下法案进行4次修订完善：1986年的《超级基金修正及再授权法》，1996年的《财产保存、贷方责任及抵押保险保护法》，2000年的《超级基金回收平衡法》和2002年的《小规模企业责任减免和综合地块振兴法》。

　　值得说明的是，包括国际评价以及美国自身对《超级基金法》的弊端都有说辞，但不能否认，该法对于快速有效地解决美国污染地块的治理与修复问题，的确起到了非常明显的作用。

　　日本

　　农村城市差别化立法

　　二战后，日本经济持续快速增长，但也伴随着资源能源的高投入、高消耗和污染物的高排放，以及以重工业为主的粗放型增长模式，造成了严重的生态环境污染，尤其是土壤重金属污染十分严重，也曾引发水俣病等严重的公害事件。

　　日本政府于1970年颁布了针对农用地保护的《农用地土壤污染防治法》，随后经多次修订沿用至今。而随着日本工业化进程的不断加快，以六价铬等重金属污染为特点的城市型土壤污染日益显现。为进一步满足社会对城市型土壤污染的防治要求，日本于2002年颁布了《土壤污染对策法》，弥补了城市用地土壤污染防治法律方面的空白，成为日本土壤污染防治的主要法律依据。

　　德国

　　预防为主，注重土壤功能修复

　　在工业化过程中，德国留下了许多污染场地。德国很重视土壤保护的法律框架建设，联邦与各州政府都有关于土壤保护与污染场地治理的专门法律和相关法律。为解决土壤保护以及历史遗留的污染问题，自1999年以来，德国制定了土壤保护法、土壤保护和工业废地处理条例等法律。

　　这些法律对土地使用者预防风险的措施及强制性义务、施加于土地上的各种材料的性质及其风险的预防与控制、土壤监测以及土壤保护的具体要求、风险的评估等作了规定。各州政府则依据联邦法律制定了自己的法律。

　　在土壤修复方面，德国的理念是保护土壤的特殊功能，而不是土壤本身，对不同功能的土地，区别对待。根据这一理念，德国现有30万块土地需要治理，但真正需要采用技术改造的只占10%左右。

　　丹麦

　　执行“谁污染、谁付费”原则

　　北欧国家丹麦是积极倡导绿色环保的先锋，民众普遍环保意识强，土壤保护也是丹麦环保部门的一项重要工作。1971年，丹麦政府设立世界上第一个环境部，从那时起，丹麦一直积极开展土壤污染防治工作，现已建立了完善的土壤污染防治法规，为土壤保驾护航，并努力运用先进的科技，治理并修复已经受到污染的土壤。

　　上世纪八十年代，丹麦开始陆续制定相关污染控制和管理方面的法律。2000年，丹麦出台《土壤污染法》，并于2007年修订后继续实施至今。

　　在土壤修复的资金来源方面，丹麦严格执行“谁污染、谁付费”的原则，污染者必须承担治理污染的全部费用。这一方面能够为治理污染带来资金来源，另一方面也能对污染者产生威慑作用。而对一些历史遗留下来的污染土地，土地所有者可向政府申请补贴，政府承担绝大部分的费用。