两份文件为农村治污圈重点三年行动主攻垃圾、污水

　　根据中央日前下发的2018年一号文件——《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(下称《意见》)，今年将实施农村人居环境整治三年行动计划，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，稳步推进农村人居环境突出问题治理。.

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　　“农村垃圾污染是一个老大难问题。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军介绍，近些年，虽然有些地方探索出了一套垃圾分类处理和循环利用的模式，但总的来说农村垃圾问题还远未解决。农村污水也是今后的治理重点，而治理就意味着投入，在农村条件并不是很完备，即便有条件，能否形成规模经济，也是一个问题。

　　值得注意的是，《意见》下发一天后，中办、国办联合公布了《农村人居环境整治三年行动方案》(下称《方案》)，同样把聚焦点放在了农村生活垃圾、污水治理和村容村貌提升等重点领域上。推进农村生活垃圾治理位列六大重点任务之首，将重点整治垃圾山、垃圾围村、垃圾围坝、工业污染“上山下乡”。

　　殷培红是环保部环境与经济政策研究中心环境法规与体制研究部副主任，曾参与了《方案》的相关研究工作。她在接受经济观察报采访时表示，“《方案》把农村环境整治和乡村振兴战略相结合，提高到了一个新的较高层次，相对于过去来讲，这是一个升级版。”

　　她也认为，当前农村最突出的问题是垃圾、污水问题。有的是生产污染造成，如散养粪污问题。现在农村养殖规模化程度和资源化利用率较低，农业部数据显示，全国范围规模在50只以下的养猪场就占到了60%。另外，生活垃圾乱堆乱放，垃圾围村临河堵门现象突出，垃圾中有毒有害物质在雨水冲刷下可能会渗入地下、流入河道，包括农药、化肥下渗，对水源构成了潜在威胁。

　　一般而言，农村污染主要包括三方面：一是种植业生产过程中的污染、养殖业产生的污染；二是农村工业、服务业等非农产业排放的污染；三是农村生活污染，比如生活垃圾、人畜粪便等。农药、化肥、塑料薄膜的使用以及散养等都可能造成大气、水和土壤污染。

　　除此之外，农村建设过程中普遍存在扬尘污染问题，近年来被查处的厂矿企业违法排污事件也层出不穷。“农村污染还涉及污染转移问题，比如城市垃圾运至农村地区处理，企业为减少环保成本将污染项目设在农村等。”李佐军说。

　　环保力量薄弱

　　有专家认为，农村污染问题相互交织，环境整治面临的诸多难题尚待攻克。比如污染源多且分散的特点，就加大了环境治理难度。在李佐军看来，农村污染源的分散导致农村很难形成治理的规模效应。若每个地方都建治污设施，资金、技术和人力投入将非常大，后面需持续维护，若规模不够，则难以维持本身自我平衡，这确是一大难题。

　　农村环保力量薄弱的现状也加剧了管理上的难度。殷培红介绍，基层环保组织管理体系不健全，乡镇一级并无专门环保机构和相应机制，环保执法能力严重不足。“此外，目前仍缺乏适用农村特点的治污技术，一些设施规模小且分散，后期很难定期维护，况且技术开发和转换亟需时间和资金投入。”

　　殷培红认为，现在生产生活方式的转变和农村基本公共服务供给滞后的矛盾比较突出，相应的垃圾处理和回收利用服务管理体系都没有跟上，这是一个根本问题。“农村污染治理的制度性供给不足，这是环境问题长期得不到解决的一个重要因素。”殷培红告诉经济观察报，尽管现在全国环保法律体系已基本构建，但对农村的特殊性考虑相对欠缺，一些有关农村环境的法律法规，特别是技术规范缺失。从全国覆盖性上看，一些重要治理点的经费缺口较大，存在的体制机制问题也影响了资金的使用效率。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员程会强告诉经济观察报，“目前农村污染治理相关标准和技术模式缺乏，对市场主体的约束和引导不足，亟需探索出适合当地条件的农业农村污染治理技术与新模式。”

　　此外，农村污染治理设施建设投融资渠道单一，各级财政农村环保资金投入不足。目前农村缺乏污水垃圾处置收费机制，投资回报机制不健全。“尽管部分农村环境治理已初步建立起政府主导、村民参与、社会支持的投入机制，但仍很不完善。‘谁污染、谁治理，谁受益、谁付费’原则没有得到广泛体现，主体多元化引导机制不健全，市场主体积极性不高”，程会强说。

　　多措并举

　　对于农村治污难题，如何有效解决是一个大问题，近年来这已成为社会公众广泛热议的话题。对于解决农村垃圾污染问题，《方案》大致给出的途径是建立符合农村实际、方式多样的生活垃圾收运处置体系。有条件的地区要推行适合农村特点的垃圾就地分类和资源化利用方式，探索建立垃圾污水处理农户付费制度，完善财政补贴和农户付费合理分担机制。

　　李佐军认为，农村治污首先要解决思想认识问题，让各方都重视起来，不仅是政府，企业、居民和社会组织也应足够重视，这样才能形成有效的环境治理体系。农村污染治理也有一定的公益性，除部分采取市场化方式外，还要发挥好政策的支持和引导作用。

　　李佐军说，“同时，还要健全组织体系，政府部门要有延伸至农村的具体机构及责任人，已明确的治污目标要落实到责任主体上，县乡(镇)村应联合开展专项治污行动。建立农村环境整治责任考核及奖惩机制，达到要求给予奖励，否则就处罚。”

　　中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君认为，农村污染治理的关键在资金和管理。国家除加大财政投入外，还要做好城乡综合规划，要依靠政府部门和村民自治共同进行管理。治理农村点源污染要严格执行排污许可证或简易排污许可证制度，治理非点源污染要实施环境综合整治。

　　截至2016年底，中央财政农村环境保护专项资金规模达375亿元，带动地方各个渠道的配套资金为432亿元；2107年已安排专项资金60亿元。从2008年启动至去年11月底，专项资金规模已达435亿元，主要用于农村污水垃圾处理、饮用水水源地保护、畜禽养殖污染防治等。

　　针对农村环境问题错综复杂的特点，殷培红建议多个部门协同共治，形成管理合力、统一领导和高效统筹协调机制。针对目前农村治理的市场化条件不足，她认为，政府应制定激励政策鼓励和引导企业进入，而对农民要有更多激励和技术帮扶，通过一个强有力的村级基层组织把农民组织起来，充分发挥其积极性、主动性。

　　在她看来，农村人居环境整治行动包括治污设施的技术选择，村民作为重要主体，最了解当地情况，应让其全程参与垃圾污水治理，并纳入到实施主体中来。

　　另外，推进农村治污，还要注意避免“一刀切”。对于持续推进的厕所改革，《意见》要求大力开展农村户用卫生厕所建设和改造，同步实施粪污治理，实现农村无害化卫生厕所全覆盖，补齐影响农民群众生活品质的短板。总结推广适用不同地区的农村污水治理模式，加强技术指导。

　　殷培红说：“在有些治污条件不具备，或水资源缺乏地区，如果简单地把旱厕改成水厕可能会造成新的污水产生，所以要特别强调因地制宜，注意集中与分散相结合，选择改厕的技术模式。这种技术适用性不仅要体现农村特点，还要考虑环保需求，避免出现解决一个问题后，又出现新的环境问题。”

　　据悉，对于农业面源污染现状的基础数据薄弱问题，农业部已下发通知，将启动第二次全国农业污染源普查，获取农业生产活动基础数据，进一步完善农业污染源信息数据库和监测管理平台，为科学决策提供重要基础。

　　程会强说，目前农村环保仍是全国环保的最大短板，改善农村人居环境则是最大的民生。构建农村环保体系，解决农村突出环境问题，是实现农业农村现代化的保障，预计未来中国环保在农村将有更大的市场空间。