我国深化机构和行政体制改革强化统筹

　　关于深化机构和行政体制改革，党的十九大报告提出了许多具有理论创新和实践创新意义的举措。综观这些新举措，重视和强调统筹，是深化机构和行政体制改革的理论主线。进入新时代，贯彻十九大关于深化机构和行政体制改革的精神，需要从强化统筹入手，在行政体制改革中牢固树立统筹思想和理念，建设人民满意的服务型政府。

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　　统筹机构和行政体制改革，加快政府职能转变

　　职能转变与机构改革是推进政府治理现代化进程中需要处理的一个重要关系。政府机构改革与政府职能转变是有机联系、相互制约的一个整体。从辩证法和系统论的视角来看，结构和功能是自然系统和社会系统的基本特征，任何客观存在的系统（自然系统和社会系统），都是由若干要素按照一定结构组成的，并对周围的外在环境产生一定的功能和作用。对于企业、政府等组织而言，现代社会学和管理学理论认为，结构和功能也是任何组织机构所具有的两大基本特征，任何组织机构都具有特定的组织结构，并在社会中发挥着特定的功能。因此，从结构与功能的角度看，要推进政府治理现代化，既要从政府组织机构的外在功能发挥入手，推进政府职能转变；又要着眼于政府组织机构的内在结构优化，强化政府机构改革。在行政体制改革中，无论是通过职能转变倒逼机构改革，还是机构改革助推职能转变，都要把握和实现政府职能转变与机构改革之间的综合平衡、统筹兼顾。

　　进入新时代，巩固和拓展长期以来我国政府职能转变所取得的成果，也需要统筹推进机构和行政体制改革。改革开放40年来，在经济体制改革目标和方向的牵引下，国务院先后进行了七次机构改革，行政体制改革深入推进。尤其是党的十八大以来，我国行政体制改革聚焦政府职能转变，把转变政府职能作为推进行政体制改革的重要方向和抓手，深入推进简政放权改革。从中央到地方，上下接力、持续发力，取消和下放了许多行政审批事项，政府职能转变取得了突破，显著表现在我国市场主体的经商创业环境得到了显著改善上。根据世界银行《2018全球经商环境报告》显示，到2017年，中国经商环境的世界排名增长了18位。回顾近年来我国行政改革的历程与轨迹，可以看出，政府职能转变已走在机构改革的前面。要进一步巩固政府职能转变的成果，需要行政机构改革予以保障，统筹推进机构和行政体制改革势在必行。

　　统筹各类机构设置，理顺机构之间的权责关系

　　统筹机构设置是深化机构和行政体制改革的首要举措。十九大报告指出，要统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。改革开放以来，我国行政体制改革实践主要发生在行政系统，侧重对行政机构进行改革，而忽视了其他类型机构改革对行政体制改革的制约和影响。统筹各类机构设置，突破了原有的仅仅局限于行政机构改革的传统路径，将行政改革放到我国国家治理体系和治理能力现代化的总体格局中思考和谋划，有利于提高行政体制改革的有效性和整体性。

　　首先，应统筹党政群机构改革。党的十八届三中全会《决定》提出，要统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。同政府行政机构一样，许多党群部门的机构设置同样存在设置不够科学、职责交叉、机构重叠等问题，甚至存在与政府部门机构设置有较多的交叉重叠之处。统筹党政群机构改革要求，党群部门的设置应该同政府机构改革统筹谋划、统筹推进，实现党政群机构改革联动或一体化。

　　其次，应统筹内设机构的改革。内设机构是组织机构运行的内核和关键，在科学配置党政部门的同时，必须由表及里、由浅入深，推进内设机构的重组和调整，合并内设机构的“同类项”，明晰权力和职责，推动机构改革从外在“物理”变化深化到内部“化学”变化。比如，在内设机构改革方面，要体现构建决策科学、执行坚决、监督有力权力运行机制的要求，按照决策、执行和监督专业化分工的原则配置内设机构及其职权，改变“小而全”（内设机构既有决策权、又有执行权和监督权）的内设机构配置格局。

　　再次，应统筹行政改革与事业单位改革。事业单位是我国公共服务供给的主体，是满足人民日益增长的美好生活需要的关键力量。在推进行政改革的同时，要统筹推进事业单位改革，提高公共服务供给质量与水平。重点是抓好承担行政职能的事业单位改革。可依据事业单位行使行政职能的法律法规依据，对事业单位行政职能进行全面清理，开展改革试点。对于承担行政许可等职责的事业单位，划归政府（比如由政府直属事业单位调整为政府直属机构）；对于承担行政执法的机构，应结合行业改革的需要，整合建立综合执法机构；对于剥离行政职能后保留的事业单位，应突出公益性质，理顺事业单位与主管部门的关系，强化公共服务生产与供给。行政改革过程中，政府机构不向事业单位转移新的行政职能。

　　统筹各类编制资源，形成科学合理的管理体系

　　统筹使用各类编制资源是十九大关于深化机构和行政体制改革的重要举措。人员编制资源是党政机构运行所需的重要资源，也是党政机构人才资源的重要载体。编制总量控制有利于我国控制财政供养人员规模，但由于欠缺统筹管理，长期以来，人员编制资源配置效率不高，严重制约了党政机构的行政效率。如，有的部门和行业编制有余，而有的行业和部门严重缺编缺人。在编制总量控制的条件下，需要统筹使用各类编制资源，用好、用活有限的编制资源，实现效用最大化。

　　首先，从横向来看，统筹部门之间和部门内部编制资源。各级政府要根据部门在改革中及改革后的职能调整变化，加强部门编制资源的统筹与整合，实现“编随事走”。建立灵活有效的部门之间编制分配机制，比如“周转池”，对于承担更多职能的部门，可增加部门的编制数；对于职能减少或弱化的部门，可核减或收回编制数。在部门内部，也应增加需求量大、承担工作量大的业务处室编制，减少工作量较少业务处室的编制。重点要统筹使用党群部门与政府部门之间的编制资源。根据党政部门自身的职能变化，统筹考虑党群与政府机构之间的编制资源配置，深度统筹和整合编制资源，将利用率较低或不足的编制资源调整到需求量大的部门，比如社会治理、公共服务等。

　　其次，从纵向来看，统筹不同层级的编制资源。根据政府不同层级的政府职能变化，对编制资源进行跨层级调整。比如，将简政放权改革配套的编制资源向承接行政审批事项较多的市县层级调整。各级政府在向下转移行政审批事项的同时，也要适当转移编制资源，提升基层的承接能力。赋予市县等基层更多的编制管理权，将管理与服务职能出现弱化的乡镇编制资源调整到管理与服务职能强化的城市及中心城镇。对于事业编制，建立不同层级的编制资源统筹使用制度，能够更好地支持和鼓励事业单位吸收引进创新创业人才。

　　最后，应优化编制管理体制机制，向管理要效率。为此，需制定科学合理的机构编制标准，实行编制资源动态管理，打破机构编制“一核定终身”的配置格局；建立各级编制资源统筹调剂使用制度，提高空余编制资源的使用效率，解决有的部门“空编不用”和有的部门“无编可用”的矛盾；予县级更多的编制调配权，使其能够有权根据当地经济社会发展需要统筹使用编制，让有限的资源实现效用的最大化。同时，按照十九大的要求，还应完善国家机构组织法，推进编制管理法治化，提高编制管理的约束力。