善用法律手段解决环境问题

　　改革开放多年来，中国的经济建设取得了长足进步，但环境治理和保护的速度远远赶不上污染和破坏的力度，不少地方旧的污染和生态破坏问题没有解决好，新的问题又不断产生。环境问题已经不单单是环境权益问题，更是经济问题、社会问题、乃至战略问题。

　　政府怎么治理环境问题?最根本的途径是靠法律。我国严峻的环境形势呼吁一部强有力的环境保护法。《环境保护法》目前正处于修订阶段，最高人民法院和最高人民检察院也于不久前联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“两高”司法解释)。在2013年全国环境政策法制工作研讨会上，会议代表就我国修订《环境保护法》和“两高”司法解释的相关内容进行了讨论。

　　■ 找准自身定位 发挥统领作用

　　《环境保护法》作为环境保护领域的基础性法律，应着重理顺环保体制、构建环保法律框架、建立环保领域普遍性的法律制度。

　　首先，由于我国现行《环境保护法》颁布时许多环境保护单行法尚未制定，《环境保护法》还承担着规范部分具体行为的职责。目前，水、气、噪声、固体废物、环评等单项法已经比较完善，其主要任务就是对涉及各环境要素的具体行为进行规范。因此，《环境保护法》作为环保领域的基本法律，重点应当对各单项环保法律法规起到统领、指导和带动作用。

　　其次，党的十八大提出的生态文明建设超越了传统的以污染防治为主的环境保护概念，将优化开发布局、资源节约、生态系统保护和环境保护、生态文明制度建设作为生态文明建设的4项主要任务。作为环保领域基本法律的《环境保护法》，其基本原则、主要制度是否符合生态文明建设的要求，关乎今后全国环境保护工作方向是否符合生态文明建设和建设“美丽中国”的要求。因此，《环境保护法》应该将生态文明建设贯穿始终，将优化开发布局、节约资源、生态系统保护和环境保护的要求落实到具体的法律条款中。

　　最后，要处理好与各单项法之间的关系。环保单项法重点在于落实《环境保护法》明确的基本原则、主要制度，细化具体制度安排。《环境保护法》作为基本法律，应重点对环境保护的基本原则、各部门在环境保护方面的基本职责、主要制度作出概括规定，不宜对具体制度进行过细的规定。

　　■ 理顺管理体制 明确部门职责

　　句话形同虚设。”上海市环保局副局长孙建表示。

　　要打破这种“形同虚设”的局面，就要完善环保法与相关法律的衔接，建立环保部门与其他部门的联动机制。孙建建议，针对项目管理，法律可以明确，对于环评没有获得环保部门批准的，工商部门不予登记、发改部门不予立项、建设等相关部门不得批准其开工建设。而对于不执行环境行政处罚决定或者整改决定，经催告仍不改正的企业，由工商部门在年检时予以督促把关。

　　设计缺乏科学性是目前环境管理体制存在的问题之一。“比如水质的监测，目前我国涉及环保、水利、国土和卫生等多个部门，但是各个部门没有协调统一，甚至监测的结果都不一样，这不单浪费了政府资源，对执法形象和政府形象也造成了损害。”湖南省环保厅法规处处长陈战军表示。虽然《环境保护法(修正案)草案》保留了环保部门统一监管、各部门分工负责的管理体制，但是环保部门如何实施统一监督管理，相关部门如何形成管理合力，这一点并不明确。所以，应该加强环保部门的宏观职能。

　　孙建认为，在加强环保部门在环境规划、标准、监测、信息发布等方面统一监管职能的同时，还应该发挥环保部门的产业引导职能。“我国正面临着社会转型和产业结构调整的问题。如何发挥环保部门在产业结构调整中的产业引导职能，是环保法应该进一步明确和深化的问题。”孙建说。

　　《环境保护法》规定，我国实行环境保护部门统一监督管理，其他有污染防治职责部门和资源保护部门的监督管理相结合的管理体制。从理论上讲，这种管理体制是比较理想的。因为环境保护作为公益事业，具有很强的综合性和公益性，不是单个部门可以做好的工作，需要在政府的领导下，环保部门统一监管，其他部门齐抓共管。

　　然而，由于缺乏相应的工作机制和制度保障，目前的“统一监管”并不到位。在现实的环境保护工作中，存在“多部门管理，无部门负责”的情况。有好处的事情，大家争着管;没有好处的事情，特别是麻烦事情，部门之间相互推诿的现象比较严重，这严重影响了环境保护法律制度的贯彻实施和环境保护工作的正常开展。究其原因，还是没有从立法上解决部门职责不清、工作协调机制不健全、不履行法定职责的责任追究问题。

　　“环保部门如何实施统一监督管理，实现的方法和手段是什么，需要在哪些方面进一步发挥作用，相关部门应该如何各司其职、相互配合，这些问题在法律里都没有明确。这就导致‘统一监管’这

　　■ 细化政府责任 落实考核机制

　　虽然现行的《环境保护法》规定，政府要对所管辖区域的环境质量负责，但考核评价机制相关责任最后往往落在环保部门身上，变成了对各级环保部门的考核，失去了原有意义，效果也大打折扣。因此，应该在《环境保护法》中明确考核评价机制的对象为各级政府，明确政府应当履行哪些环境职责，向社会提供怎样的环境质量，并建立相应的考核指标体系。

　　在现实中，少数基层政府不仅不对环境质量负责，甚至走向反面，干扰其正常执法。“我们的工作人员去企业检查，有时候还要得到园区的批准。甚至有些领导为了保护污染企业，规定环保局的检查时间一定要集中在一个月的某几天。这种企业出了事情谁负责?最后的板子还是打在环保局身上。”陈战军说。环保局作为地方政府的组成单位，局长由当地任免，因此在发展与保护存在矛盾时，环保局长往往违心地迁就当地领导的意愿，这就造成了环保执法缺位、错位、不作为、乱作为等问题。

　　明确政府的环境责任，要建立政府对环境质量负责的考核评价机制、奖惩机制，特别是要建立政府环境责任审计制度，考核每届政府和领导任职期间的环境责任落实情况和环境质量状况，对于不合格或者环境质量下降的，要予以问责。

　　此外，现行的《环境保护法》没有明确乡镇这级人民政府的职责。由于城市化进程和城市发展理念的变化，很多污染企业都已经从城市搬离，大多数都转移到了县级以下行政区域。县里建设完工业园区，剩下不符合规定的就再往农村搬，形成了“村村点火，户户冒烟”的局面。如果乡镇政府不对环境质量负责，只靠市县两级环保部门的工作人员进行监管，显然缺乏可行性。“所以，应该是各级人民政府对环境负主体责任，乡镇不是派出机构，是我们的行政机构，所以一定要明确他们的环境责任。”河北省环保厅副厅长殷广平表示。

　　■ 提高违法成本 增强执法力度

　　实践中，环保部门对一些企业及其环境违法行为，该关的关不了，该停的停不了，该制止的制止不了。

　　在一些环境违法案件的查处过程中，环保部门往往求助于政府组织与公检法联动或者依赖于向法院申请强制执行，导致执法成本高、执法周期长、执法难度大。“没有过硬的手段，我们环保部门就好比是没有爪子的猫，怎么能抓得住老鼠呢?”陈战军说。

　　“守法成本高，违法成本低”是环境执法一直没有解决的难题。这在客观上鼓励了违法，抑制了守法，导致现实生活中环境违法屡禁不止。法律规定的一些处罚措施对于企业而言过轻。企业如果治理，污染防治设施一天的运行费可能都比罚款额要多得多，这就造成了有些企业宁可交罚款也不愿治理，有污染治理设施也不运转。即使造成环境污染事故，也只按直接经济损失的30%计算罚款，不需要进行环境修复和生态赔偿，损害大而处罚小。“企业老板开着几百万的小轿车，我们的这点罚款，都不够买他的一个车轱辘，怎么可能起到作用?”浙江省环保厅副巡视员许履中说。

　　对环境违法行为较少追究刑事责任也是普遍存在的问题。环境保护部东北督查中心主任文毅介绍，2012年东北督查中心发现的91起环境违法事件中，被追责的仅仅不到20起。并且由于环保处罚技术性较强，往往涉及很多部门和人员，所以从立案到移送司法机关的时间很长，不利于及时解决问题。

　　过硬的执法手段，是有效打击环境违法的保障。而我国目前的法律法规并没有赋予环保部门及时有效制止环境违法行为的强制执行权，在执法

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　　■ 完善监管制度 跟进配套措施

　　经过多年努力，我国的环境监管制度已经初步形成，但是在实践中也存在着很多问题。讨论中，参会代表表示要进一步完善申报登记、排污许可、总量控制、环评等环境监管制度。

　　由于我国缺乏配套的管理政策和法律措施，很多环境监管制度不能有效实施。排污申报制度从1988年开始试点，但至今也不是很完善，违法申报的行政处罚很轻，企业申报污染物的排放和申请总量控制指标长期以来是两张皮，即，排污申报时涉及到缴纳排污费，往往一个比一个报的少;申请总量指标时涉及未来发展空间，往往一个比一个报的大。

　　而排污许可证制度实施20多年来，没有真正推广开的主要原因是许可证的管理办法没有出台，致使排污许可证制度形同虚设，即使发放了也流于形式，并且由于没有相应的跟进制度和措施保障，违法了更是没有过硬的制约手段和法律责任追究。

　　总量考核制度在“十一五”期间为推进环境保护工作起到了积极作用，但是由于我国地域辽阔，面临的环境问题并不相同。比如二氧化硫的减排问题。黑龙江省环境保护厅副厅长国元介绍，黑龙江煤炭的含硫量只有南方地区的1/4，而且目前黑龙江的环境质量总体不错。在这种情况下要求黑龙江也要实现二氧化硫的减排，在付出高成本的同时，减排效率却非常低。“要想政策分得非常细致比较困难，但是我们可以考虑在不同省份执行不同的政策。”国元表示。

　　在环评制度方面，法律规定对未依法报批环评文件的建设单位，责令停止建设、限期补办手续，逾期不补办手续的才可处罚。实践中，建设单位完全可以根据这一规定规避法律监管，不报批环评文件直接开工建设甚至生产，造成既成事实。环保部门发现其违法行为之后，只能责令补办手续。

　　“在执法过程中，环境监察局批转给华东督查中心调查取证的案件中，很多属于未批先建。地方环保部门对此一贯做法就是限期补办环评手续，这并不足以形成威慑作用。”环境保护部华东督查中心副主任杨永康介绍。同时他建议，《环境保护法》应对违反环评未批先建加重处罚，堵住限期补办的漏洞，此外还可以考虑增加对建设单位具体负责人的法律责任。

　　■严格执行“两高”司法解释 维护司法公信力

　　今年6月17日“两高”司法解释的发布，是我国惩处环境污染犯罪司法实践中的一件大事，为打击环境污染犯罪提供了强大的法律武器。

　　“两高”司法解释降低了环保犯罪的入罪门槛，量化了入罪标准，让环境执法可操作性更强。“严格执行解释至关重要，如果今后出现重大的对社会有严重影响的环境污染事件没有得到依法处理，会大大降低司法的公信力。”最高人民法院研究室处长周加海表示。

　　对于下一步的具体工作，代表提出以下建议：

　　首先是加大宣传力度，让企业了解违法后果，增强法律的威慑力，促使企业知法守法。对于法律而言，预防犯罪比惩罚犯罪更重要;对于我们的环境保护工作来说，防止污染比惩治犯罪更重要。

　　其次是细化有关规定，由环境保护部与最高法联合发布具体指导意见。在“两高”司法解释执行过程中遇到了一些问题，需要进一步明确，如定罪的具体标准、重金属的一些概念的界定等，建议环境保护部和最高法联合发文，或者采用指导性案例的制度，解决在执行“两高”司法解释当中出现的疑难问题，集中解答大家的困惑。

　　最后是进一步完善配套措施，针对案件移送、评价鉴定、监测数据认可等规定相应的落实措施。“两高”司法解释的一些具体问题，需要完善配套措施，建议环境保护部抓紧研究，尽快出台具体规定，以保障“两高”司法解释的落实。