解读最严格的环境保护制度

　　党的十八大报告明确提出，加强生态文明制度建设，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。作为生态文明制度建设的重要内容，建立和完善最严格的环境保护制度已经成为一项最新的政策命题。

　　在2013年全国环境政策法制工作研讨会上，与会人员深入探讨了对最严格环境保护制度的总体认识、建立和完善最严格环境保护制度的必要性和紧迫性、建立和完善最严格环境保护制度应当坚持的原则，以及最严格环境保护制度应包括的制度体系和保障机制等，提出了如何在现有制度基础上进一步完善和实施最严格环境保护制度的建议。

　　■怎样认识最严格的环境保护制度?

　　与会代表深入讨论了对最严格环境保护制度的理解、定位及其在生态文明建设中的作用，以及建立最严格环境保护制度的紧迫性，形成了对最严格环境保护制度的总体性认识。主要包括以下3个方面：

　　第一，最严格环境保护制度的首要特征是其先进性、时效性和威慑力。其先进性表现在，从历史的角度纵向比较，它应当是中国历史上最严格的环境保护制度;从地区或国家的角度横向比较，它应当与发达国家处于我国当前类似发展阶段时所实施的环境保护制度同样严格。

　　其时效性表现在，最严格的环境保护制度应是动态的，应与当前的经济社会发展阶段相适应。一方面，最严格的环境保护制度不应是“一刀切”的制度，要充分考虑不同区域、流域经济社会发展阶段和环境管理支撑能力的差异性;另一方面，最严格的环境保护制度不应是一成不变的制度，应当根据经济社会发展、环境质量变化、环境管理需求不断调整，充分体现出时效性。

　　其威慑力表现在，最严格的环境保护制度着重加强法律法规、环境标准的顶层设计，能够对污染者产生足够的威慑力。

　　第二，最严格的环境保护制度应当是最有效的制度。要建立和完善最严格的环境保护制度，应当先系统评估目前实施的环境保护法律法规、管理制度和政策的实施成效，对现有制度进行改进和调整，在充分发挥现有制度作用的基础上，进一步改革创新制度体系。最严格环境保护制度的落实要循序渐进，以最严格的监管和执行保障实施效果。

　　第三，环境要素的多样性和环境污染的迁移转化性决定了环境指标的多样化、难以监测考核和不确定性，在生态环境红线目标的要素选取、目标设定上存在很大困难。与会代表建议，最严格环境保护制度的设计要尽量简化，易于地方落实和操作。生态环境红线的设置不能太过复杂，具体指标的选择既要充分反映生态环境状况，又要简单明了，围绕红线开展的制度设计也要具有可操作性，从而降低制度的执行成本。

　　■这项制度包括什么?

　　最严格的环境保护制度框架应当包括最严格的环境法规、环境准入制度、企业退出机制、污染治理体系、环境质量目标、环境经济政策等主要内容。

　　最严格的环境法规要求加快对现有环境法规的修订和完善，进一步制定与最严格的环境保护制度相适应的新法律法规。最严格的环境准入制度要求进一步提高环境准入标准，围绕生态环境红线进一步优化国土空间开发格局和经济发展布局，充分发挥环境红线和环境标准的倒逼作用。最严格的企业退出机制要求进一步加快产业结构调整，淘汰落后产能。最严格的污染治理体系要求进一步提高污染物排放标准，降低污染物排放总量，加大空气、水、土壤和重金属等污染的治理力度。最严格的环境质量目标要求针对主要环境要素，实施能够与群众切身感受相一致的环境质量标准，切实改善环境质量。最严格的环境经济政策要求充分利用价格杠杆和市场机制，发挥市场机制作用，完善环境保护的经济政策，纠正“资源低价、环境廉价”的现象。

　　同时，最严格的环境保护制度应当明确生态环境红线。与会代表主要提出了5类红线的建议：一是生态红线，主要包括生态保护类、空间管制类的红线，应当以主体功能区划、生态功能区划和环境功能区划为基础;二是准入红线，国家和不同地区根据具体情况制定准入标准，严格重污染项目准入;三是总量红线，以不同地区的环境质量状况和目标为依据，设定总量红线;四是环境质量红线，根据不同的环境要素，分区域制定差异性的质量目标;五是制度红线，进一步严格法律法规和责任追究制度，制度红线不可逾越。

　　落实最严格的环境保护制度，需要建立相应的保障机制。要建立科学的党政领导干部政绩评价标准和机制，建立严格的责任追究制度，让各级领导干部树立环境优先、保护优先的思想，从根本上转变发展理念;要进一步理顺体制机制，给予环保工作强有力的支持;要强化环境监测和执法监管，加大处罚力度，严格追究污染者的责任，降低环境污染的入罪门槛;要进一步完善信息公开和公众参与，加强宣传教育;要进一步加快科技创新、加强环境管理支撑能力建设。

　　■存在的问题怎么解决?

　　建立和完善最严格的环境保护制度，需要对现有的环境保护制度进行系统梳理和总结，识别现行制度在设计和执行中存在的问题，以及与最严格的环境保护制度之间的差距，构建系统的、具备前瞻性的、最严格的环境保护制度体系。那么，怎样解决当前面临的主要问题呢?

　　首先，加快最严格的环境保护制度的系统研究与顶层设计。当前，国土资源和水利部门已经就最严格的耕地保护制度和水资源管理制度进行了深入研究，形成了较为完善的制度体系、政策措施和实施保障机制。尤其是水利部门，近年来出台了最严格水资源管理制度的实施意见、实施方案和绩效考核办法，基本完成了最严格的水资源管理制度的顶层设计，已经开始在地方层面开展最严格水资源管理制度的试点工作。然而，在环境保护领域，对于如何界定和实施最严格的环境保护制度的相关研究仍然较少，环保部门也尚未提出建立和完善最严格的环境保护制度的系统思路和制度政策。此外，各地对最严格的环境保护制度的认识仍然存在很大差异，急需加快最严格的环境保护制度的系统研究，在充分梳理当前环境保护制度、分析中央与地方环境管理需求的基础上，完成最严格的环境保护制度的顶层设计。

　　其次，加快环境保护相关法律法规的修订与制定。当前法律法规对建立和完善最严格的环境保护制度的支撑力度仍然不足。一方面，要做好《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律法规的修订工作;另一方面，要抓紧制定土壤污染治理、核安全等法律法规。

　　最后，加强基层环境管理能力建设。当前的环境管理能力，尤其是基层的环境管理能力难以适应建立和完善最严格的环境保护制度的要求，例如，基层的环境监测能力不足、环境基础设施运行不到位、环境执法人员不足等。要进一步加强基层环境管理能力建设，不断提升环境监测能力，提高环境污染治理设施的运行效率，建立一支与最严格的环境保护制度相适应的环境监管执法队伍。