建立大气污染物与温室气体减排统一监管体制

　　现阶段，我国正面临着大气污染防治与温室气体排放控制的双重压力。二者具有同源性、同介质和减排措施一致性的显著特征，必须建立污染物与温室气体减排统一监管体制。本版特刊发相关文章，阐述如何建立污染物与温室气体减排统一监管体制，以期对读者有所借鉴。

　　当前，我国不仅面临着由于二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、细颗粒物(PM2.5)等污染物排放而产生的大气污染防治压力，而且要应对二氧化碳(CO2)等温室气体排放总量不断增加而带来的气候变化挑战。大气污染物与温室气体排放控制具有协同效应。大气污染物减排的同时，能产生减少温室气体排放的效果，反之亦然。因此，大气污染物减排和减少温室气体排放应协同控制。建立统一监管大气常规污染物与温室气体减排机制是推进协同控制、增强大气常规污染物与温室气体综合减排效果的关键所在。

　　为何要协同控制?

　　大气污染物与温室气体排放具有同源性、拥有同排放介质和减排措施一致性的显著特征

　　一、大气污染物与温室气体的产生具有同源性

　　煤炭、石油和天然气等化石燃料燃烧使用过程中会排放包括颗粒物、SO2、NOx等大气污染物和CO2等温室气体。以电力行业为例，火电耗煤量占全国煤炭消耗总量的50%左右，SO2和NOx排放量均占全国排放总量的30%～40%，CO2排放量接近全国CO2排放总量的50%。

　　在终端部门，大气污染物与CO2通常与煤炭等化石燃料燃烧相伴而生。如在水泥行业，除原材料碳酸盐矿物在高温条件下分解释放出大量的CO2外，熟料煅烧过程中煤粉燃烧也会产生大量的烟气及一定量的粉尘颗粒物、SO2、NOx和CO2;钢铁工业CO2的排放与SO2、NOx、烟粉尘等多来自焦化、烧结、炼铁等环节中煤炭的燃烧使用;交通领域的一氧化碳(CO)、碳氢化合物(HC)和煤烟主要由于机动车燃油燃烧不充分生成，NOx和CO2则是因燃烧室内的高温、高压环境而产生。可见，主要大气污染物与温室气体排放具有同源性。

　　二、大气污染物与温室气体拥有相同排放介质，且相互作用

　　大气不仅是人类赖以生存的自然资源，同时也是SO2、NOx、颗粒物(PM)等污染物和CO2等温室气体共同的排放介质。大气作为介质，是这些污染物和温室气体迁移和转化的重要载体。由于各种气象条件的影响，大气污染物和温室气体会在大气中不断发生迁移和转化。

　　有研究表明，我国2012年以来频发的雾霾天气除了因为大气污染尚未有效遏制之外，空气中大气污染物与温室气体的相互作用也是影响因素之一。随着污染物与温室气体的大量排入，大气介质的正常组分将会发生变化，进而造成大气污染和大气环境质量恶化，最终导致人类健康和自然生态系统遭受不利影响。

　　三、大气污染物与温室气体减排采取的措施具有一致性

　　纵观我国“十一五”以来的节能减排实践，可以看出节能和提高能效、结构调整、限制产能等政策措施是实现污染物减排、能耗强度下降以及CO2等温室气体控制的共同举措。据粗略计算，“十一五”期间，通过节能和污染物结构减排等措施，我国分别累计减排了CO2和SO2约15亿吨和470万吨。

　　在水泥行业，“十一五”期间由于立窑淘汰和新型干法水泥的推广，平均煤耗下降20%以上，累计节省标准煤1000多万吨，减少SO21.5万吨、NOx11.7万吨和CO22500多万吨。在交通领域，淘汰黄标车和老旧汽车等结构调整措施对NOx、PM和CO2减排效果明显。仅2009年北京淘汰黄标车就分别减少NOx和PM排放8500吨和900吨，CO2减排约92万吨。在钢铁行业，限制产能对污染物与CO2减排效果显著。2010年钢铁产能过剩规模高达2730万吨，若这部分产能过剩得以避免，则可实现减排SO2、NOx、CO2分别约为7.5万吨/年、4万吨/年、5342万吨/年，均占2010年钢铁行业SO2、NOx、CO2排放量的4%左右。

　　分头管控有何缺陷?

　　不容易统筹规划，减污和减碳易生冲突;部门分割管理，容易导致基础性管理资源不能共享，行政成本较高;分头管理下的重复核算，不利于工作开展

　　我国现在实行的是污染物与温室气体分头管控的管理体制，国家发展和改革委员会(以下简称发改委)主抓节能和温室气体减排工作，环境保护部主抓污染物减排工作。虽然相关部门间具有相应的协调机制，但两个部门在制定相关政策、标准和采取相关措施等方面一般易从本部门职责出发，不容易统筹兼顾，在一定程度上影响了污染物减排与温室气体控制的综合效果。由于各相关部门优势资源得不到有效利用，易带来人力、财力等方面的投入加大，造成国家资源的浪费。主要表现在：

　　一、不容易统筹规划，减污和减碳易生冲突

　　从现实情况看，由于相关部门间在减污和减碳的目标设定、减排措施选用等各方面不容易统筹协调，使得减污和减碳相冲突的现象时有发生。如太阳能光伏发电所需的多晶硅生产耗能很高，同时会伴随产生大量的有害副产品——四氯化硅，难以回收处理，对环境危害严重;有些节能补贴政策被一些地方或企业错误地利用，用申请到的资金建造可能带来污染的设施等。相反，有些污染物减排措施也会增加温室气体排放，如一些末端脱硫、脱氮设施。

　　由于政府部门职能分割，未能将减污和减碳有机结合起来，各部门较少采用协同管理和协同控制措施，可能影响污染物和温室气体的综合减排效果。

　　二、部门分割管理，易造成基础性管理资源难以共享，行政成本较高

　　根据现行体制，气候变化工作是发改委归口管理、各有关部门分工负责，这就意味着应充分发挥各部门的优势，用好各部门现有资源。但是，各部门优势并未得到充分发挥，如环保部门在污染物监测、统计、核算、排污权交易、监督执法等方面已有多年的工作基础，在现有基础上纳入CO2监管的拓展成本相对较小。而若在其他系统另行开展温室气体核算、监管等方面的建设，再建立一套体系，必然带来人员、机构、日常维护等方面的成本。

　　三、分头管理下的重复核算，不利于工作的开展

　　目前各地都承担了国家节能、减污和减碳的约束性指标任务，而这些目标的考核由不同部门负责。地方特别是企业层面，不得不同时面对来自不同部门的多项考核，而每一项考核中需要检查和核算的大部分数据和指标是相同或相似的。一个部门来了，企业配合核算各种数据;可能这个部门刚走，另一个部门又来了，企业又要从头开始配合核算绝大部分相同的数据。这显然不利于工作的开展。

　　四、发达国家的经历表明，包括温室气体在内的多污染物协同控制正成为其加强环境管理的重要举措

　　为了减少成本，增强综合减排效果，主要发达国家正在走一条从污染物和温室气体单项管理向协同控制转变的道路。

　　从国家层面看，美国走过了一条从单个污染物分别控制到多污染物综合协同控制，进而进入大气污染物与温室气体协同控制阶段的道路。美国将要尝试进行包括温室气体在内的多污染物协同控制。欧盟则将气候变化和能源、环境等一揽子考虑，将国内环境质量目标与减缓气候变化挂钩。

　　从行业层面看，发达国家在电力、钢铁、水泥、交通等温室气体排放主要行业开展了大量具有显著协同效益的研究与实践工作，积累了一批实用协同控制技术。如欧盟发布了《水泥工业最佳技术指南》，对节省能源、减少排放和综合利用技术进行了全面的总结分析，提出了水泥窑炉提高能源效率、减少大气污染物和 CO2排放的综合技术措施和发展方向。

　　发达国家的经验和教训表明，协同控制污染物与温室气体排放是加快环境管理战略转型、增强污染物与温室气体综合减排效果、改善环境质量的必由之路。

　　如何建立统一监管体制?

　　统一制定污染物与温室气体减排规划;统筹污染物与温室气体减排的对策措施;统一污染物与温室气体的监测、统计和考核体系

　　协同控制污染物与温室气体排放是环境管理的科学规律。我们要遵循这一规律，加快建立污染物与温室气体排放统一监管体制。

　　所谓统一监管体制，是指制定污染物与温室气体协同减排的统一规划和对策措施，开展污染物与温室气体排放的统一监测、统一核算、统一考核、统一执法监管等。建议采取和加强以下方面的工作：

　　第一，统一制定污染物与温室气体减排规划。

　　在最初确定污染物减排目标时，就要充分考虑温室气体的增减效果;反之，在确定温室气体控制目标时也要充分考虑污染物的增减效果，即要制定污染物与温室气体减排的统一规划，从源头上避免污染物与温室气体减排不协同现象发生。

　　第二，统筹污染物与温室气体减排的对策措施。

　　在制定污染物与温室气体减排的具体对策措施时，包括相关法规、标准、政策和技术手段等，要充分考虑污染物与温室气体减排的正协同效应，确保相关对策措施在实施过程中不出现减污增碳或减碳增污现象。国家层面，要大力研发和推广使用减污和减碳效果俱佳的协同控制技术，加大这些技术的推广力度。同时，通过减免税、补贴等方式鼓励企业进行协同控制技术的研发和使用。

　　第三，统一污染物与温室气体的监测、统计和考核体系。

　　要加强污染物与温室气体减排的统一监测、统一核算、统一考核。一是要充分利用好环保部门在环境监测、统计核算方面的基础设施能力和人员队伍建设等方面的优势资源，不再重复相关资源设置，避免国家资源的浪费。二是各部门加强联动，即同一时间、同一队伍赴同一企业进行检查，以提高行政效能。