环保罚款50万封顶将取消重典治霾倍数处罚无上限

　　一面是我国大气污染向煤烟与机动车尾气复合型过渡、区域性大气环境问题日益突出、雾霾频发，一面是治污属地管理难成合力、环境违法成本低、企业宁罚不改……大气污染如何防、十面“霾”伏怎么破？

　　22日提交全国人大常委会首次审议的大气污染防治法修订草案打出一记重拳。草案取消了现行法律对造成大气污染事故企业事业单位罚款“最高不超过50万元”的封顶。此举将大大增加违法企事业单位的违法成本。

　　草案第95条规定：造成大气污染事故的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入50%以下的罚款。对造成一般或者较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的1倍以上3倍以下计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的，按造成直接损失的3倍以上5倍以下计罚。

　　法学专家表示，取消造成大气污染事故环保罚款50万元上限额度，变为按倍数计罚，是重典治霾的具体体现，必将对污染企业产生震慑作用。

　　中国政法大学环境保护法专家王灿发教授分析认为，按倍数计算罚款，操作起来要复杂一些，污染事故损失评估有一定难度。如若被罚款单位不服，行政机关就会当被告，应加快环境损害鉴定评估机构的建设。

　　环境保护部部长周生贤22日对修订草案作说明时介绍，现行大气污染防治法1987年制定，上次修订是2000年。源头治理薄弱、管控对象单一；总量控制范围小，重点难点针对不够；问责机制不严，处罚力度不够，现行法已不能适应新形势的需要。

　　此外，为贯彻落实新修订的环保法“按日计罚”，草案明确规定了“按日计罚”的几种情况：超过污染物排放标准或超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；未依法取得排污许可证排放大气污染物的；通过逃避监管的方式排放大气污染物的；建筑施工或者贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染的。

　　重典治霾，严厉处罚。草案还规定，未取得排污许可证排放、超标排放、通过偷排、篡改或者伪造监督数据等逃避监管的方式排放大气污染物的，被责令停止排污、限制生产、停产整治，拒不执行的，依照环保法的规定，由公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人予以拘留。

　　亮点

　　联防联控避免各自为战

　　专家指出，当前我国大气污染呈现明显的区域性特征。中国环科院副院长柴发合介绍：“现行大气污染防治法缺乏大气污染防治的区域协作机制，只提到城市空气污染的防治，未涉及如何解决区域性大气污染问题，导致行政辖区‘各自为战’，难以形成治污合力。”

　　柴发合说：“修订草案中设立了重点区域大气污染联合防治专章，规定了由国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调区域内大气污染防治工作，对大气污染防治工作实施统一规划、统一标准，明确协同控制目标。”

　　总量控制源头治理

　　修订草案规定，国家对重点大气污染物排放实行总量控制。王灿发说：“任何环境都有环境容量，也就是大气的自净能力所能容纳的容量。可能每一个排放源浓度都达标，但是排放源太多，仍然可能会超过大气环境容量，造成污染，因此必须实行总量控制。”

　　环境保护部部长周生贤22日对修订草案作说明时介绍，根据现行法律规定，实行总量控制的“两控区”——酸雨控制区和二氧化硫控制区，仅占全国国土面积的11.4%，不能适应全国总量减排的需要。

　　草案规定了省级政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点大气污染物排放总量，并将重点大气污染物排放总量控制指标分解落实到市、县，再由市、县政府分解落实到排污单位。

　　科技治霾要“爬坡过坎”

　　记者在调研中了解到，当前我国很多科研院所、高校和部门已广泛开展雾霾研究，但数据共享难、科研遭条块化和体制性割裂，研究重复多、科技成果转化难等问题较为突出，治霾研究进展缓慢。业内专家建议，应加快建立大气科研数据共享平台，打破雾霾研究机构间的“壁垒”，推动各地科技治霾水平尽快提高。

　　草案提出，国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究，推广先进适用的大气污染防治技术和装备，促进科技成果转化，发挥科学技术在大气污染防治中的支撑作用；鼓励和支持开发、利用清洁能源。

　　释疑

　　会不会为“单双号限行常态化”开绿灯？

　　在修订草案的“机动车船大气污染防治”专门一节中，第45条规定，“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告。”

　　记者采访的多位法学专家认为，向地方政府授权，应对授权条款有所规制，补偿机制更加明确、完善，防止地方保护和部门利益法制化。

　　王灿发教授分析认为，这是给政府一个制定规则的权力，属于授权性立法，是对地方政府的立法授权。如果这个条款作为法律正式规定下来，有可能成为地方单双号限行常态化的依据。

　　长期研究环保法律的北京大学教授汪劲认为，限制公民人身自由和财产权利行使的规则应当由法律进行规定，政府只有在法定条件出现的情况下，才能依照法定条件，根据法律授权采取相应措施。因此，他建议，对相应条款做进一步明确细化。

　　汪劲认为，草案第45条涉及公民出行和机动车财产权利的行使。要授权地方政府，则应严格设定相应的授权条件，比如当可能发生严重大气污染的时候，或者空气中某些污染物指标达到一定数值，或者即将出现严重大气污染紧急状态时等等，这些严格限定的前置条件不但要有，还要在法条中明确列举出来。

　　不但要有前置条件，还要有相应的细化补偿措施。中国人民大学法学院副教授竺效说，因为“单双号限行常态化”是对公民合法财产的所有权进行了限制，就需要合理的补偿措施。补偿可以包括多种方式，比如车船使用税等税收的减免，保险费用的调整等。总之，配套措施需要精细化。

　　“每一种限行的类型、限制条件、补偿与否、如何补偿等都应当在法律条文中予以明确，而且应该由国务院制定配套的规则。做出不同的限行规定和相应的补偿规定，才能够让现在各个地方的各种限行方案有一个更好的法律依据，更加公平合理。”竺效说。

　　快评

　　强化“一把手”真抓环保

　　22日提交全国人大常委会审议的大气污染防治法修订草案，在大大强化法律治污手段的同时，也大大强化了地方主管部门的环保责任，以法律的“紧箍”，促使“一把手”抓好环保。

　　草案规定了国家实行大气环保目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将大气环保目标任务完成情况纳入考核内容，作为对负责人考核评价的重要依据。对超过国家重点大气污染排放总量控制指标或者未完成目标的地区，省级以上政府环保主管部门应当会同监察等部门约谈当地政府主要负责人。

　　对于政府责任，在现行大气污染防治法中也有规定，但是条款十分笼统，对于地方“一把手”对环境损害如何负责没有具体规定。本次修法，目标责任制、考核评价制度、约谈等制度都写入了草案，拟以法律的形式固定下来，就是要严格约束“一把手”。政府没完成环保减排目标，就是没完成整个任务，就是不合格。

　　现实中，在不少地方“一把手”心里，经济第一位，环保“靠边站”。为追求经济发展，有些“一把手”干预环评，甚至制定一些“土政策”，让环保部门难以独立执法，暗保高耗能、高污染的落后产能“摸黑上马”；有些地方“一把手”在环保工作中要么“只挂帅不出征”地做做样子，要么“新官不理旧事”，前任搞的污染与己无关。

　　修法，就是要进一步明确环保“硬杠杠”，强化地方“一把手”在环保上的法律责任，让政府真正担负起环境保护的职责。