深圳探索食品安全监管体制改革

　　历史上曾有“九龙治水”管不好水的故事，现实中我们常常说，10多个部门管不好一头猪。这就是说一件事多个部门管，就会变成谁都不好管，管也管不好。

　　为改变这种多头管理成效甚微的现象，适应社会主义市场经济的需要，近年来，深圳市在食品安全监管体制改革方面积极探索，先行先试，通过多次职能调整，逐步构建起以深圳市食品安全委员会统筹，市食品安全监管局一个部门为主、相关部门配合、职能相对集中的食品安全监管体制。

　　原有的监管模式亟待改革创新

　　据了解，近10年来，我国食品安全监管体制不断调整完善。2004年，国务院对食品安全监管体制进行调整，确立了初级农产品由农业部门管理、食品生产加工环节由质检部门管理、食品流通环节由工商部门管理、餐饮环节由卫生部门管理、食品药品监管部门负责综合协调的分段监管体制。针对分段监管体制存在的部门职责衔接不畅的问题，国家各级不断加大食品安全综合协调力度;2009年国家颁布实施《食品安全法》，在国务院设立食品安全委员会及其办公室，加强对食品安全的综合协调。

　　近年来，随着各类食品安全事件的不断发生，社会上对我国食品安全监管体制进行了讨论，一些专家学者对食品安全分段监管模式也提出了质疑。 2009年以前，我市食品安全监管体制与现行全国监管体制基本一致，实行以分段监管为主、分品种监管为辅的监管体制，监管机构分设，执法主体多个。经过分析比较，大家逐渐形成了共识：尽管分段监管体制在部门力量充足、队伍专业性强等方面存在一定优势，但存在以下几方面的明显弊端：

　　一是部门间各自为政，往往站在自己角度考虑问题，相关法律法规的制定、监管制度体系的设计存在系统性、整体性差，相互衔接薄弱的问题，容易导致潜在风险未能及时发现和控制，系统性问题得不到有效解决。

　　二是经济发展使食品生产、流通、消费逐步一体化，蛋糕店、快餐店等“前店后厂”式的新型经营方式大规模出现，食品生产经营各环节边界易存在交叉地带，从而带来部门间的相互职责不清，易产生监管漏洞和脱节。

　　三是各监管部门间信息不共享、执法衔接难，在跨环节食品案件的查处上联动性差、效率较低;食品安全综合协调部门工作任务重，但问题仍然反复出现，综合协调效果不理想。

　　四是监管和检测资源分散，各监管部门在食品安全的有关硬件建设、设施配备等方面存在重复建设、重复投入的问题，导致资源浪费。

　　食品安全监管体制改革经历三阶段

　　针对分段监管体制存在的问题，我市自2009年以来，大胆探索建立职能相对集中的食品安全监管体制，主要分以下三个阶段：

　　一是2009年9月，将分段监管改为全程监管。组建了市场监督管理局，将质量技术监督局、工商行政管理局以及知识产权局的职能全部统一。同时，整合了食品安全监管职能。在市政府食品安全委员会的统筹下，将食品生产(原质监部门负责)、食品流通(原工商部门负责)、餐饮消费(原卫生部门负责)三个环节的食品安全监督管理职责一并划入市场监督管理局。这样就实现了生产、流通和餐饮三个环节的监管统一。

　　二是2011年12月，将分品种监管改为综合监管。在调整我市农业渔业部门的组织机构过程中，将原由农业渔业部门承担的发布质量安全信息、组织实施质量监测、行政执法等食用农产品(含食用水产品)质量安全监管职责，划归市场监管部门，并同时划入相关的技术支持机构。这样改后，我市食用农产品和一般食品的监管又实现了统一的监管。

　　三是2012年5月，我市专设“食品安全监督管理局”，并改外部协调为内部协调。专门成立了“深圳市食品安全监督管理局”，为市市场监管局内设副局级行政机构，为全国首家专司食品安全监管工作的行政机构，同时明确在该局设食品安全委员会办公室，承担市食品安全委员会的日常工作，进一步将食品安全综合协调与具体监管职能予以整合，变外部协调为内部协调。

　　经过三个阶段的调整，我市基本形成了以市政府统筹、以一个部门为主、相关部门配合、职能相对集中的食品安全监管格局。目前，除市市场监管局及内设的市食品安全监管局承担全市主要的食品安全监管职能外，我市主要还有市卫生人口计生委、市经贸信息委、市城管局、市药品监管局、深圳出入境检验检疫局等部门负责食品安全相关的重要职能。

　　相对集中的食品安全监管体制优势明显

　　记者在采访中了解到，我市近年来在食品安全监管体制上改革运作较为成功，相对集中的食品安全监管体制正在逐步发挥出越来越明显的优势。

　　一是食品安全工作协调性明显提高，政策措施得到更好落实。食品安全综合协调与具体监管职能的统一，使以往存在的食品安全综合协调难、效果差、措施执行不力等问题得到了较好解决，全市形成了上下联动、步伐一致的食品安全工作格局。

　　二是食品安全监管工作整体性提高，监管效能明显提升。食品生产经营各环节是一个连续、有机的整体，食品各环节以及食品用农产品监管职能的整合，实现了多环节食品安全监管的统一规划、统一部署，提高了监管工作的系统性和统筹性，使食品安全监管重点更加突出、力量分配更加合理、资源利用更加高效。

　　三是统一职能实现了高效的“双向追溯”，大大提高监管和执法效率。以往，在一个环节的监督检查中发现不合格食品时，需通过部门间的信息互通实施对不合格食品的追踪和追溯，问题食品的溯源、堵截、召回和危害控制反应迟钝、协同性差。职能整合之后，跨环节协同监管联动转变为部门内部统一规划、指挥的连续工作，实现对问题食品“上溯来源，下查去向”的高效的“双向追溯”。尤其是在跨环节食品案件侦办方面，该机制显示出了快速追溯、有效追踪、彻底清查、严厉打击的突出优势。

　　四是进一步落实了监管责任，有效消除监管盲区。各环节职能统一减少了部门间的职责交叉，有效解决了分段监管体制下监管边界模糊的问题，填补了监管漏洞，食品安全监管盲区得到消除。

　　五是各部门资源实现优势互补，整体监管能力明显提升。原工商部门拥有完备的三级机构设置，质监、农业部门拥有强有力的技术机构，机构整合后实现了原工商部门三级监管执法网络的队伍优势与原质监、农业部门技术优势的互补，较好地改善了以往工商队伍技术能力薄弱、质监和农产品监管队伍触角受限的劣势，整体监管能力明显提升。

　　近3年来，我市食品监督抽检合格率稳步上升，从2010年的87.9%、2011年的93.2%提高到2012年的94.2%，食品安全监管体制改革成效明显。