食品安全统一监管成为“全球共识”

　　以专门立法的形式制定法律陆续出台、专门规制机构的陆续设立、规制体制的不断优化调整为表征，作为公共健康领域的重要规制议题，食品安全规制的独立化和统一化呈现出不可逆转的趋势。从分段监管向统一监管的制度演进，主要着眼于改善监管体系碎片化（fragmented）所带来的“监管不一致、无效协调、资源利用低效”等问题。

　　今年6月，美国特朗普政府推出“21世纪的政府改革与重组计划”，提出“整合食品安全检验局和食品药品管理局的食品安全监管职能，组建联邦食品安全局”的改革方案。7月26日，新加坡国家发展部官网又刊载消息，称将组建新的食品安全监管机构——新加坡食品局（The Singapore Food Agency）。作为新加坡环境和水资源部的下属机构，新食品局将以实现食品安全的全供应链管理为目标，主要负责食品安全和粮食安全（food safety and security）的监管工作，该机构将于2019年4月1日正式运转。

　　改革目标

　　实现监管职能整合和专业能力融合，提升服务触达性并深化监管能力

　　新加坡食品局组建后，将整合目前由新加坡农业食品和兽医管理局、新加坡国家环境局、新加坡健康科学管理局承担的食品相关职能。相关职能的融合将提升新加坡从农田到餐桌所有食品相关事务的监管能力，并进一步优化食品安全体制。以此为契机，该食品局的组建一方面将有利于其与食品行业形成更好的合作关系，以获得新的食品安全解决方案，并把握未来的食品安全治理发展方向；另一方面，从供给侧来看，食品局通过整合协调上述三个机构的食品安全法规规章，能够为新加坡国民和食品行业提供更好的监管服务。

　　实施路径

　　实现从农田到餐桌的全链条管理，建立覆盖食品供应和食品加工的责任监管机构

　　作为责任监管机构，新加坡食品局组建后将不断提升监管能力，与食品行业企业共同促进食品产业升级。

　　第一，加强与新加坡经济发展局、新加坡科技研究局等部门的协作，推动科技在食品安全领域的应用。通过强化创新科技在农业生产方面的应用，为食品加工业保证基于严格环境保护下的源头供应，如利用科技手段建设空间利用最优化的立体蔬菜农场以及杜绝使用污染水质的室内鱼类养殖场。通过与利益相关者合作，助力提升该国的粮食安全，抵御地缘政治风险和气候变化，并帮助该国企业在未来的经济发展中把握良机。

　　第二，整合食品安全和粮食安全政策，着力制定行业友好型的监管法规（business-friendly regulations）。比如，通过协调优化现有的许可标准，整合针对农业生产者、食品生产者、食品零售商、餐饮服务提供者等的各类食品行业许可事项，使食品从业者能够在不同商业模式下自由运转，并推动其探求基于新的商业模式的发展。

　　第三，整合监管资源，强化科学监管能力。新的食品局将整合原属于新加坡农业食品和兽医管理局、新加坡国家环境局、新加坡健康科学管理局三个机构的实验室能力，成立国家食品科学中心（National Centre for Food Science）。该中心将提升食品诊断学、食品安全研究与发展的关键能力，以确保食品安全治理的可持续性以及相关检测标准的国际化水平。

　　启示借鉴

　　在统一监管格局下探索符合国情的法律规制方案，实现监管质效提升

　　监管体系碎片化的另一层涵义就是巨大的外部协调成本带来的“监管不经济”问题。无论是中国2013年以来的食品安全监管一体化改革方案，还是近期美国、新加坡等国家推出的新一轮食品安全统一监管改革方案，一个共识性的改革理由就是应对多部门分头监管带来的协调难度大、协调成本高、资源整合不到位等问题。

　　从分段监管到统一监管，食品安全监管体制的不断优化调整，实际上是在食品安全领域实现降低英国经济学家科斯所说的“交易成本”的重要尝试。从组织社会学的角度来看，每一个机构都会存在其固有的运作逻辑，因为机构之间的外部协调与内部协调相比，会存在更大的不确定性。在此背景下，通过统一监管的模式，将机构间的外部协调转化为同一机构的内部协调，将极大解决外部协调的高额成本问题。

　　我国知名社会学家周雪光提出，国家治理面临的重要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷。必须指出的是，统一监管模式的确立不会自动带来监管质效的提升，而只是提供了监管质效提升的契机和可能性。如何在统一监管的格局下，通过整合监管资源，建设和强化监管能力，制定适合本国食品行业发展特点、面向未来、符合本国治理规模及负荷的法律规制方案，才是最核心所在。在这方面，新加坡的做法颇值得学习和借鉴。比如，针对全球食品供应链的日益复杂化以及气候变化的影响，新加坡提出将与食品行业及其他利益相关者共同寻找新的解决方案，包括抵御气候变化的农业解决方案（climate-resilient farming solutions）、提升食品生产加工技术、保证具有新加坡品质的食品供给等，并将这些作为新组建的食品局的重要课题。