破解“垃圾围城”，除了分类别无出路

浙江宁波国际会展中心，环卫工人们分别将有害垃圾、其他垃圾、可回收物和厨余垃圾卡通娃娃穿戴在身上进行垃圾分类宣传。

　　河北秦皇岛海港区交运里社区工作人员指导小朋友进行垃圾分类。

　　安徽合肥市，居民正在尝试使用智能垃圾分类设备。

　　【垃圾分类，究竟难在哪里】

　　生活垃圾总量在不断加大。

　　垃圾分类回收体系不完整、垃圾处理技术水平低、垃圾处理厂建设不合理……很多城市正面临生活垃圾“围城”的困境。

　　相关数据表明，我国每年的垃圾增长速度明显，但垃圾处理能力并没能跟上。

　　全国垃圾中有四成没有集中处理，北京的垃圾在未来四五年内将无地可埋，上海有的垃圾场已与居民区为邻……随着“垃圾围城”困境日益凸显，垃圾处理的“中国式出路”到底在哪里？

　　焚烧处理费持续走低，降低了分类动力

　　近年来，生活垃圾焚烧处理费持续走低，垃圾焚烧被很多人认为是快速解决“垃圾围城”的曙光。然而，中国人民大学环境学院教授宋国君领衔的课题组用经济学模型对垃圾焚烧的社会成本进行评估，得出了不同的结论。

　　宋国君等人通过分析北京正在运营的三座垃圾焚烧厂以及规划中的八座焚烧厂的排放数据，得出结论：焚烧并不便宜，焚烧处置的各类补贴掩盖了焚烧的真正成本；低焚烧处理费误导了公众，甚至会在一定程度上降低垃圾分类的动力。

　　来自《中国城市建设统计年鉴》（2006年至2015年）的数据显示：从2005年到2014年，北京市城市生活垃圾年清运量从454.6万吨增长至733.8万吨，年焚烧量从7.4万吨增长至156.1万吨。2014年生活垃圾焚烧率达到21.4%，清运量和焚烧量基本同步上涨。

　　“现行电价补贴、废物污染处置补贴等降低了垃圾处理费，误导了社会对生活垃圾焚烧成本的认识，误以为生活垃圾焚烧是资源回收利用工程，焚烧的成本低。”宋国君指出。为此，课题组精心算了一笔账：按照每焚烧1吨生活垃圾，从垃圾运入焚烧厂算起，其社会成本为1088.49元（考虑收运环节后，这一成本为2253元）。其中，324.5元为焚烧的补贴（包括163元支付给焚烧厂的处理费、59.56元的额外支出电价、42.6元的底灰补贴、32元的税收优惠、20元的建设费用、4.9元的土地费用和0.4元的渗滤液处理补贴等项目补贴）。

　　“而北京市居民生活垃圾处理费为每吨40元至80元，远远低于这一成本，不符合污染者付费原则。”宋国君指出，“通过揭示整个社会承担的生活垃圾焚烧成本，我们希望在生活垃圾管理方式的选择上，能够为理性决策提供参考，促进垃圾分类制度的落实”。

　　源头分类，将显著降低社会管理成本

　　既然垃圾焚烧会带来多重浪费，如何才能显著、全面地降低垃圾管理的社会成本？宋国君等人调研后给出的答案是“源头分类、资源回收后再焚烧或填埋”。

　　课题组核算后发现：源头分类后，由于收运、焚烧成本降低，健康风险降低，资源回收增加，垃圾管理社会成本降低至原来的1/3。“如果人均生活日垃圾清运量从0.949公斤降低至0.287公斤，现有三个焚烧厂的处理能力即可实现北京82.4%人口的生活垃圾全焚烧，以及2020年77.76%人口（按总人口2300万计）的生活垃圾全焚烧。”课题组用一组数字进一步说明。

　　“由于权责分散、投入不足、制度缺失，我国在源头分类及资源回收体系上尚未探索出有效模式，时至今日，不分类生活垃圾焚烧的高额社会成本和垃圾分类回收的必要性在很多地方依然没有得到应有的重视”。在宋国君看来，持续、努力地推动垃圾的源头减量和分类，才是解决垃圾问题的真正出路。

　　早在2015年5月发布的《中国城市生活垃圾管理状况评估》报告中，宋国君等人就提出，只有制定城市生活垃圾源头分类和信息公开法规，修订《固体废物污染环境防治法》，明确分类对象、分类与投放方法、奖励与惩罚措施等内容，才能保障城市生活垃圾管理的有效实施。

　　对生活垃圾卫生填埋场、焚烧厂执行水和空气的排污许可证制度，是课题组提出的另一个建议，目的是“以许可证为记录、核查和监管手段，增加填埋场和焚烧厂的违法排放成本，促进其连续达标排放，进而倒逼源头分类与减量”。

　　可见，无论是信息公开、排污许可证制度，还是修订《固体废物污染环境防治法》，其目的都是用政策的确定性和法律的权威性保障垃圾源头分类和减量。“很明显，将生活垃圾管理关口前移，在家庭和办公室就进行源头分类，可以实现减量化和资源化，最终降低无害化处置的成本。”宋国君说。

　　前端分类一定要与后端出路相匹配

　　2000年，北京、上海、广州、南京等8个城市成为我国首批生活垃圾分类收集试点城市，至今已推行了十几年，然而效果并不尽如人意。在有的地方，这几乎成为“一纸空文”；有的地方虽然出台了各项措施引导垃圾分类，却收效甚微；还有的地方“宣传意义”大于“实际效果”……

　　中国城市环境卫生协会理事长肖家保认为，虽然国家层面主导的垃圾分类从2000年就开始了，各地却没有很大的进展，其中，事出有因——国内关于垃圾处理的路径存在认识上的分歧，即技术派和契约派的不同。“技术派认为技术可以解决所有的垃圾问题，垃圾不用分类，全部可以用资源化技术进行处理；契约派则认为契约就是规则，应该用各种严格的管理规定来解决城市的垃圾分类问题。”

　　对此，肖家保指出，虽然垃圾不用分类将来可能在技术上实现，但现阶段还是要人工介入，因此“哪些应该采取强制性措施，哪些应该采取建议性措施，一定要分清”。

　　在住房和城乡建设部城市建设司市容环境管理处工作人员李海莹看来，我国的生活垃圾收运体系与国外不同，有自己的特点和复杂性：一是废品回收和环卫体系并存，大量可回收的部分其实已经进入废品回收系统；二是我国环卫收集网络开放、便捷，给居民投放垃圾提供了很大便利。“随处可见垃圾桶，理论上什么垃圾都可能扔进来，限定哪些垃圾不能进，实际可操作难度大；而在许多国家，垃圾桶并不是随处可见的，居民如果没有定时定点、按要求分类投放垃圾，垃圾就可能被拒收，乱扔还要被处罚。”

　　针对在我国推行垃圾分类的现实特点，李海莹指出，前端分类一定要与后端出路相匹配——如果后端设施没有承接，前端分类意义就不大。“比如，很多做垃圾分类的小区都会把电池分出来，但是后端却没有承接的处理系统。对此，环保部门的意见是：因为产生源过于分散、收集极其困难、处理能力不足，所以对一些来自家庭的有毒有害垃圾采取豁免制度。可见，只有解决了有害垃圾后端处理问题，分出的有害垃圾处理有了去处，问题才能得到解决。”

　　根据李海莹的预计，随着大宗商品价格不断下降，会有更多的低值回收物进入垃圾系统，垃圾分类的模式可能也要有相应的调整，因此，光有垃圾分类措施还远远不够。

　　“垃圾分类不等同于减量，即便分类做得再到位，还是会有需要末端处理的垃圾，所以处理设施建设才是刚性的需求，认识到处理设施建设的必要性和不可替代性很重要。”李海莹强调说。