环保制度变革才是环境拐点到来的必要条件

周珂，中国人民大学环境资源法研究中心主任

　　我国早在1979年就出台了《环境保护法》。当时许多人认为条件不是特别成熟，力主出台该法的中央领导同志提出了两个基本原则――“有比没有好”与“宜粗不宜细”。当时这两个原则很有说服力，具有超前性。但30多年过去了，不论是经济发展还是环保现状，都发生了翻天覆地的变化。这两个原则如果仍主导今天的环保立法，那就非常不合时宜了。就以大气污染防治举例，我们的立法理念是，污染气体只要在浓度和总量上符合一定标准，基本是谁都可以排放。而在美国，则是任何可能对大气造成污染的排放行为，只要没被允许，都是被禁止的。

　　今年1月，持续不断的雾霾，让国人深陷环境污染带来的恐慌之中。我们当前的环保机制存在哪些缺陷？需要在制度层面作出哪些调整与改革？这些问题正成为社会关注的焦点。许多公众期待，2013年伊始的这场环境危机，能成为我们改革和完善环境保护制度的起点。

　　日前，中国青年报记者专访了中国人民大学法学院环境资源法研究中心主任周珂教授。他指出，当前环境治理效果不佳，根源就在于环保法律制度设计存在问题。不能只谈执法，而不谈根本性的制度设计。

　　我们根本没资格谈环境立法如何完备

　　中国青年报：在治理空气污染方面，我们目前有《环境保护法》、《大气污染防治法》、《节约能源法》等一大批法律法规，为什么却治不住雾霾？

　　周珂：许多人包括一些专家都认为，我们目前的法律已经够完备了，之所以会出现雾霾，是因为执法不严。当然，我不否认当前执法存在问题，但我们环境立法上的问题更严重。环境治理效果不佳，根源就在于环保法律制度设计存在问题。不能只谈执法，而不谈根本性的制度设计。

　　中国青年报：为什么说环保立法存在问题？

　　周珂：数量多不等于质量好。我国早在1979年就出台了《环境保护法》。当时许多人认为条件不是特别成熟，力主出台《环境保护法》的中央领导同志提出了两个基本原则――“有比没有好”与“宜粗不宜细”。在当时的情况下，这两个原则很有说服力，具有超前性。但问题是，30多年过去了，不论是经济发展还是环保现状，都发生了翻天覆地的变化。这两个原则如果仍主导今天的环保立法，那就不仅不再超前，而且是非常不合时宜了。

　　2008年，有关方面曾召集专家探讨奥运会空气质量对策。当时有专家提议，可以把美国的《清洁空气法》翻译过来，作为制定政策的参考。可是后来发现，这个法律根本没法翻译，光是英文版文本就有几十万字，译成汉语要上百万字，其精细化程度是我们现在的大气法无法望其项背的。相比之下，我们根本没资格谈我们的环境立法如何完备。

　　中国青年报：我们当前的环境立法与世界上成熟的环境立法之间的差距在哪？

　　周珂：首先是立法技术上的差距。我们的立法太原则化，缺乏灵活性。就拿这两年很热的PM2.5来说吧，当发现它有害时，美国的《清洁空气法》迅速进行了补充性规定，我们的行动就要慢很多。同样，对于造成空气污染的重要因素――机动车船的尾气排放，许多国家的环境立法都做了明确规定，而我们相关法律中，却很难找到对尾气排放的规定。

　　最重要的差距还是在立法观念上。还是以大气污染防治举例，我们的立法理念是，污染气体只要在浓度和总量上符合一定标准，基本是谁都可以排放的。但是美国的立法理念是，任何可能对大气造成污染的排放行为，只要没被允许，都是被禁止的。

　　另外，在我国，环保法律基本属于行政主导的法律，在官方分类中被归于行政法序列，日常管理主要依靠的也是行政化手段。但在一些环保立法比较成熟的国家，他们很注重公众在环保中的法定权利。落实到具体制度上，就是公众对于任何环境污染，都有提起公益诉讼的权利。

　　环保地方保护主义是当前制度下的必然

　　中国青年报：在环保上过分依靠行政化手段会带来什么后果？

　　周珂：最直接的后果就是政府在环保上享有很大的自由裁量权。对于地方政府来说，它有发展经济的责任，又有保 护环境的责任，能在两者之间按照意愿进行变通：需要发展经济时，在环保上就手松一些；经济取得了一定成绩，就提倡提倡环保。这种自由裁量权给政府的环保工 作带来了很大随意性，保护环境不再是一个刚性的要求。

　　我们经常批评一些地方政府，一边大喊保护环境的口号，一边却为许多经济效益好但环境污染大的企业大开绿灯。这种地方保护主义在某种程度上，其实 是当前制度设计下的一种“必然”。首先，我们一直强调以经济发展为绝对中心，对地方官员来说，GDP就是生命线，环保做得好，最多只是锦上添花。其次，不 像发展经济能取得立竿见影的效果，环保工作要见效往往需要较长时间。这一届官员努力做环保，收获的却往往是下一届官员。这就决定了官员们不太愿意在环保上 下功夫，做前人栽树后人乘凉的事情。

　　中国青年报：1997年修改后的《刑法》专门加入了“破坏环境罪”一章，但十多年来，因环境污染被追究刑事责任的却寥寥无几。公众都希望对环境违法行为给予严厉处罚，为什么《刑法》老使不上劲？

　　周珂：在我们的法律规定中，污染环境的行为被视为犯罪的门槛太高了！在香港，一坐上轻轨，就能看到车厢里的宣传标语——任何污染环境的行为都是犯罪行为，可能被处以罚金或监禁。一下就把污染行为给定性了。而在大陆，只有产生非常严重社会危害的污染行为才算是犯罪。

　　现行《刑法》中的一些具体规定，也成为《刑法》在治理污染上发挥作用的障碍。首先，刑法仍然认定，环境犯罪行为的侵害客体是经济秩序，而非公众 的生命健康权，这与现实情况非常不符。其次，规定的环境犯罪行为中，绝大多数是结果犯，也就是只有当危害环境的行为“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤 亡的严重后果”时，才构成犯罪。要知道，许多环境污染造成严重后果，往往是一个累积的过程，要经过几年、十几年甚至几十年，而且造成的后果是不可计量、不 可逆转的。最后，我们刑法学界普遍认为重大污染事故罪为过失犯罪，但现实中，企业故意偷排有毒有害物质的情况非常常见，不是因为什么疏忽大意，完全是经济 利益驱使下的恶劣行为。

　　环保制度变革才是环境“拐点”到来的必要条件

　　中国青年报：有一种环境库兹涅茨曲线的说法，即在经济发展初期，环境可能随着经济增长而不断恶化；但当经济发展达到一定水平，到达某个“拐点”，环境质量又有可能随经济发展而逐步改善。有人据此认为，随着我国经济发展到一定程度，一些环境问题可能会得到“自然”解决。您怎么看？

　　周珂：我们的人均GDP已经接近5000美元。在历史发展中，发达国家到这个“拐点”时，环境质量开始改善了，但是现在，我们的环境污染减轻了吗？这次如此大范围的雾霾，恰恰证明经济发展到了所谓的“拐点”区域，我们的环境问题不但没得到改善，反而在急剧恶化。

　　这里就需要分析，发达国家的环境质量是怎么“拐”的。以日本为例，早在1992年，他们就把可持续发展理念贯彻到环境立法中，在生态保护、环境 责任赔偿等方面都做了进一步规定。在这一时期，许多欧美国家也都修改完善了环境立法。也就是说，当经济发展到一定水平，发达国家环境改善的“拐点”也不是 自然而然就到来的，它伴随的是环保制度上的巨大变革，这才是所谓环境“拐点”到来的必要条件。

　　中国青年报：下一步，我们的环保制度应该怎样变革？

　　 周珂：最重要的是要让环保工作走上法治轨道，在环境保护中强调公民的权利，而非仅强调政府管理。十八大报告着重强调了推进生态文明、建设美丽中国的重要性。这一提法为我们环保法律制度的变革提供了政治指导，接下来需要的是在实践中尽快促使这一变革的发生。