蔡守秋：不讲环境权会损害环境法效力

　　权利和义务不仅是法学的基石范畴和逻辑起点，也是法律的最普遍、最常见的要素。《环境保护法》作为环保领域的综合性法律，调整的是环保领域具有全局性、总体性的重大问题，应当对环境保护的权利义务等做出规定。为此，中国环境报社记者特别采访了武汉大学教授、中国环境资源法学研究会会长蔡守秋，讨论了从公民环境权利，到国家环境保护义务，再到环境公益诉讼纳入《环境保护法》的正当性，以飨读者。

　　现行法律有何缺陷，修法应重点关注哪些问题?

　　现行《环境保护法》和《草案》仅规定基本环境义务、不规定基本环境权利的法律条文，存在着重大缺陷和弊病

　　“环保靠政府”、“政府是环境这种公共物品的主要提供者”、“‘以政府为主导’是我国环境治理的基本原则”，这是我国最大的现实。从某种意义上可以认为，政府是我国环境污染、资源紧缺、生态破坏等问题的主要制造者，只有规范和控制好政府影响环境的行为，才能有效遏制我国环境污染和生态破坏恶化的趋势、保护和改善环境。

　　记者：如何摆脱重义务、轻权利的立法思路?

　　蔡守秋：在修改《环境保护法》(1989年)的大讨论中，关于综合性环境法律如何确立其基本环境权利和基本环境义务，主要有3种主张：一是法律仅规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”，简称仅规定基本环境权利;二是仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，简称仅规定基本环境义务;三是同时规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，也有保护环境的义务”，简称同时规定基本环境权利和基本环境义务。

　　1989年《环境保护法》采纳了仅规定基本环境义务的主张，2013年6月召开的十二届全国人大常委会第三次会议审议的《中华人民共和国环境保护法修正案(草案二次审议稿)》(简称《草案》)不仅维持了现行《环境保护法》仅规定基本环境义务的作法，而且在规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”后面，进一步强调“公民应当增强环境保护意识，自觉履行保护环境的义务”。

　　这种仅“规定一切单位和个人都有保护环境的义务，不规定公众有享用清洁健康的环境的权利”的作法，是一种典型的“重公民环境义务、不要公民环境权利”的立法思路。这不仅损害了公民环境义务和权利的衡平、协调、成比例和统一，而且不利于调动和发挥公民非排他性地享用环境利益、生态服务和保护环境的主动性、自觉性和积极性。

　　我主张环境保护综合性法律同时规定基本环境权利和基本环境义务，主张修改现行《环境保护法》和现行《草案》仅规定环境义务、不规定环境权利的法律条文，建议《草案》明确规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，也有保护环境的义务”。

　　记者：为何忽视环境权将降低环境法效力?

　　蔡守秋：一般而言，法律权利是指权利主体依法享有的某种权力或利益，表现为权利享有者可以作出或不作出一定的行为，也可以要求他人作出或不作出一定的行为。

　　首先，权利意味着权利主体在法律上的积极利益和收益，权利是受到法律保护的利益、是权利主体拥有的实现其利益的一种力量;另外，权利还意味着权利主张者的一种牢固的、坚定的、不妥协的要求和需要，是法律赋予权利主体的法律上的权力，是法律规定的权利主体可以自主决定为或不为某种行为的许可和保障手段。

　　法律义务是指法律所规定的义务主体为或不为某种行为的应当性，是法律规定义务主体必须履行的责任，是一旦不履行义务将受到制裁的关于做或不做某种行为的要求。义务意味着义务承担者在法律上的消极利益或利益付出(即减益)，是法律对义务承担者所施加的作为或不作为的拘束。

　　法律如果仅仅规定公众(即一切单位和个人)的环境保护义务、不规定公众的环境权利，公众因无法律权利而无救济(即在其环境利益受到侵犯时得不到法律的救济)，公众因有法律义务而被追责(即因不履行法律义务而被追究法律责任)，导向的是强化追究公民的法律责任、强化政府的监督管理权力、弱化维护公民的切身环境权益。这就是我国现行《环境保护法》和《草案》主要是“规范公众行为的法律、而不是规范政府行为的法律，主要是政府权力法、而不是政府责任法，主要是公众义务法、而不是公众权利法”的法律上的原因、深层次的原因，也是我国环境法律“数量虽多、效力(效益、效率)很低”的主要原因。

　　总之，《草案》不讲公民的环境权利、只讲公民的环境义务，不仅其正当性存在怀疑、有损于公民的环境权益，而且不利于充分发挥和调动公民保护环境的主动性、自觉性和积极性，降低和损害了环境法的效力(效益、效率)。

　　记者：为什么说明确环境权是为了促使政府更负责任地保护环境?

　　蔡守秋：仅规定基本环境义务、不规定基本环境权利的立法指导思想和逻辑是：从强调和突出政府的环境权力(职权)出发，在否定公民有享用清洁健康环境的基本权利的前提下，片面强加给公民以保护环境的普遍义务。

　　这是一种典型的从国家权力出发到公民义务、从公民义务出发强化政府权力的立法思路，违背了从公民权利出发到政府义务(职责)、从公民权利出发强化政府责任的法治原则。从法律上明确基本环境权利，不仅是为了确认、尊重和维护公民的基本环境权利，也是为了促使政府更加负责任地保护环境、为公众提供环境资源和生态等公众共用物。

　　仅规定基本环境义务、不规定基本环境权利，实际上是将权利与义务(责任)对立起来，将权利与责任视为水火不相容的两种东西。如果脱离“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”，像《草案》那样仅仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，这种“义务”的具体内容和范围将无法确定，就会出现“环境义务”内容不明确的担忧。因为各种环境资源法律规定的保护环境的义务相当多，法律对处于不同情境、实施不同行为的单位和个人规定了各种不尽相同的义务内容，《草案》总则中规定的“环境保护义务”到底指什么内容，显然存在极大的不确定性。而法律义务是与法律责任、法律制裁相联系的法律规范，如果“一切单位和个人不履行或违反保护环境的义务”，如何规定“一切单位和个人的法律责任”和法律制裁，也很难确定。

　　为什么要明确环境权?有哪些经验可资借鉴?

　　重视和突出环境权，是对国外环境法治建设经验和成果的吸收和借鉴，是对我国环境法治建设经验和成果的继承、总结和提高

　　记者：什么原因导致环境法律数量多，但其有效性却没有明显提高?

　　蔡守秋：在内国法方面，至今已有53个国家在宪法中明确了环境权，有60多个国家在其环境保护法律中明确了环境权。在国际法方面，不少国际环境条约和法律政策文件均有关环境权的规定。例如，1998年6月25日，35个来自欧洲和中亚的国家在丹麦奥胡斯签署了《在环境领域获得信息、公众参与决策和诉诸司法的公约》。

　　自1989年以来，我国有关环境权的立法已经在某些地方立法和军队立法方面获得局部发展。例如，我国《宪法》已经明确规定“国家尊重和保障人权”，并且环境权作为一种经济、社会和文化权利已经被列入了“国家人权行动计划”。《吉林市环境保护条例》(1987年)等法规已经明确规定单位和个人的环境权。

　　需要特别指出的是，我国环境保护法律因为不重视对公民环境权的确认和保护，已经对我国的环境法治建设产生了明显的消极影响。

　　1983年，我参加《环境保护法(试行)》修改时，曾经在当年的“修改草案(征求意见稿)”明确写上“一切单位和个人都有享受清洁适宜的环境的权利，也都有保护环境的义务。”但是，在1989年通过的《环境保护法》中却删掉了“一切单位和个人都有享受清洁适宜的环境的权利”这一重要内容，仅保留了“一切单位和个人都有保护环境的义务”这一义务条款，从此我国的环境法治建设就走上了“重公民环境保护义务、轻公民环境保护权利”的不归之途。

　　从20世纪80年代初至今，我国的环境法律基本上是仅强调环境义务、不要环境权的法律，这种不要环境权的环境法律数量虽然越来越多，但其有效性却没有明显提高，我国的环境质量不仅未见明显好转，在某些方面还有日趋恶化的趋势。

　　三十多年来，我国环保法律仅有公民环境保护义务条款、缺乏公民环境权条款的现实，成了我国公众难以参与环境保护监督管理，难以有效维护自己的环境权利，无法以权利制约权力、以公民基本环境权利促进国家环境保护义务，难以发展公众环境公益诉讼的主要法律原因。

　　环境法治建设的实践说明，综合性的环境法律中明确规定公民环境权，是从根本上纠转我国现行环境法“重公民保护环境义务，轻公民享用环境权利”、“重规范企业环境责任、轻规范政府环境责任”、“对政府监督不力、公众参与乏力、公益诉讼无门”等缺陷的基本途径。正是基于上述认识，所以时任总理的温家宝强调： “保障人人享有平等的环境权利。人不仅有基本的政治、经济和发展权利，还应当有基本的环境权利，有权获得良好的生活环境，有权不遭受污染的危害，有权参与对影响环境行为的监督管理。要提高公民的环境权利意识和责任意识，加强对公民环境权利的保障，以更加合理地利用环境，更加自觉地保护环境，为可持续发展注入强大而持久的动力。”环境保护部部长周生贤也多次强调，“享有良好的生态环境是人民群众的基本权利，是政府应当提供的基本公共服务”。

　　记者：为什么我们需要确认环境权、有效促进和保障生态文明建设的、综合性的环境法律?

　　蔡守秋：重视和突出环境权是环境资源法律、生态文明法治建设和环境资源法学的的内在要求和根本需求。权利概念理论认为法律的最一般概念是权利，权利本位是法律结构的基本原则。大陆法系的多数学者，尤其是近代以来的学者，认为权利概念是实在法律的最一般概念，即在法律结构中，权利概念占据最根本的初始的位置，其他一切法律概念都是从权利概念这里出发的，整个法律概念体系因此建立在权利概念之上。

　　正如权利对法律、法治建设和法学的极端重要性不言而喻一样，环境权对法律、法治建设和法学的极端重要性也是不言而喻。但是，在我国现行几十部环境资源生态法律中，却找不到一项能够“提得出、喊得响、用得上”的具有环境资源法律特点的环境权利，公众(一切个人和单位)的环境权更找不到踪影，这不仅是我国环境资源法律体系和环境资源法治建设的遗憾，也是我国环境资源法学工作者的遗憾。如果综合性的环境法律明确规定了环境权，也会将对环境的保护上升到法律保护的最高度。

　　党的“十八大”把生态文明建设摆在社会主义建设总体布局、五位一体和突出地位的高度，确立了“大力推进生态文明建设”、“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的战略、目标和任务，这对包括修改《环境保护法》在内的环境资源法治建设提出了新要求。

　　但现行《环境保护法法》(1989年)和目前的《草案》没有明确规定环境权这一重要法律权利，不能满足生态文明建设的需要。我们应该根据和全面贯彻“十八大”关于“大力推进生态文明建设”的论述和精神，明确1989年《环境保护法》修改的指导思想、法律定位、目标任务以及修改的重点和主要内容，制定一部确认环境权、能够有效促进和保障生态文明建设的、综合性的环境法律，从根本上纠转环境质量继续恶化的趋势、彻底根治环境污染和生态破坏的顽疾。

,

　　明确环境权影响几何?

　　环境权对于维护公众的环境利益、建立政府环境责任制和推进环境公益诉讼意义重大

　　记者：明确环境权，将赋予公众哪些具体权利?

　　蔡守秋：环境权是维护公众环境利益的法律基础和依据。

　　在法治社会和权利本位的语境中，环境权入法，特别是规定公民(个人、自然人)环境权，是使公民环境权益得到保障的前提条件，这不仅可以彰显我国综合性环境法是“保护人民切身利益的法、是关乎民生的法、是维护公民基本权利的法、是依靠公众参与和公民诉讼以保护环境的法”这一亮点。

　　公众环境权是指公众有享用清洁、健康的环境的权利，可以进一步具体化为清洁空气权、清洁水权、眺望权、日照权、通风权等;人们只有生活在清洁、健康的环境中，才能过上安全、有尊严、幸福的生活。

　　规定公众环境权，是保障和改善民生和环境质量水平的需要，是提高公众生态物质文化生活水平、促进人的全面发展的需要，是“努力让人民过上更好生活”的需要。在综合性的环境法律中明确规定公民环境权，可以为其他单行的环境法律法规进一步具体规定公民水环境权(如亲水权、清洁水权等)、大气环境权(如净空权、清洁空气权、通风权等)、宁静权等权利奠定法律基础。

　　公众是环境保护和生态文明建设的主力军，权利意味着利益和收益，规定公众环境权有利于从利益角度调动公众防治环境污染破、保护和改善环境、推进生态文明建设的主动性、积极性和创造性。

　　记者：明确环境权，将对环境管理带来哪些影响?

　　蔡守秋：规定环境权，有利于公众参与环境保护和生态治理，从根本上确立国家环境保护的义务、提高政府环境管理的效率，有利于将我国现行的“环保靠政府、轻公众”的管理模式转变为“政府主导和公众参与相结合”的合作模式;有利于“加强政府责任和责任监督”，从根本上建立健全政府环境责任制和政府环境责任问责制。

　　在我国现行体制下，环境保护主要靠政府，政府不依法履行环境保护职责和缺乏责任监督机制，是目前我国环境保护法律法规数量较多、但有效性不足的主要原因。公民环境权是国家担当环境管理职责、保障环境公共产品供应的法律依据;只有明确规定公民环境权，不断强化对公众环境权的保护，形成以公众环境权制约政府公权力和公众参与的法律基础，才能有效地促进政府依法履行环境保护职责，加强政府环境责任、环境责任监督和环境责任问责制度。

　　公民常常是污染破坏环境行为的最直接、最及时、最广泛、最有效的监控者，只有明确规定公众的环境权，公众才能运用法律权利这种“尚方宝剑”和法律武器，有力抵制个人私权和企业私权对公众环境利益的侵犯，有效减少、对抗和制止污染破坏环境资源生态的行为。

　　在综合性的环境法律规定环境权及与此密切相关的环境公益诉讼等内容，不仅可以从根本上提高环境法的刚性、硬性、强制性、有效性和权威性，改变1989年《环境保护法》被称为宣传口号、有效性不足的“软法”状态，而且从而有效地促进我国的环境保护工作及其环境法治建设的可持续发展。

　　记者：明确环境权，将对环境司法带来哪些影响?

　　蔡守秋：环境权是环境法的一个核心问题，也是环境立法、执法和司法诉讼的基础。

　　对1989年《环境保护法》的修改，应该抓住关键、突出重点。这一关键或重点就是确认环境权特别是公民的环境权。规定公众环境权，可以为公众其他环境权利奠定扎实的基本权利基础，并全面带动环境法治建设。

　　在我国以往的环境法治建设中，政府环境责任制度和问责制度的建设之所以困难重重，公众参与环境决策和环境监督制度的建设之所以阻力重重，人民法院等司法机关之所以未能发挥其应的作用，环境公益诉讼制度的建设之所以步履艰难，其中一个重要原因是没有在理论上搞懂环境权、在法律上确认环境权。

　　环境权是指公众(单位和个人)有享用清洁、健康环境的权利，环境权是一种非排他性使用环境这种公众共用物的权利。明确了环境权，也就意味着从法律权利角度理清了环境资源生态法与民法物权法、行政法和社会法的界限，理清了环境与《物权法》中的物的区别，环境这种公众共用物与行政法中的公共利益(公共物品、公物)的区别，环境权与传统的人身权和财产权的区别，环境权与物权、行政管理权的区别，环境损害与因环境污染所导致的人身损害和财产损害的区别，环境权诉讼与人身权、财产权诉讼的区别，环境公益诉讼与传统的民事诉讼(即私权诉讼)、行政诉讼(行政相对人对作出具体行政行为的行政机关提起的诉讼)的区别。

　　明确规定公民环境权，有利于建立健全一整套富于环境法特色的环境法律规范和环境法律制度，如公众参与环境决策和环境监督的制度，环境损害预防、修复和赔偿制度，生态补偿制度，环境公益诉讼制度(包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼制度)等。例如，环境公益诉讼是实现环境权的主要途径，是环境权受到侵犯时的司法救济手段。

　　一般认为，所谓环境公益诉讼，是指对侵犯公共环境利益(简称环境公益)所提起的诉讼。所谓公共环境利益，或者说公共环境利益的载体，就是指作为公众共用物的环境。

　　如果法律没有明确规定环境权，没有权利就没有救济(即有权利才有救济)，失去权利基础的环境公益诉讼就很容易受到贬损甚至攻击，公众(包括公民、组织或单位)就没有提起环境公益诉讼的资格，这就是目前我国某些专家、学者和官员极力反对环境公益诉讼、特别是反对公民和环保组织成为公益诉讼原告的法律根源。明确了环境权，困扰我国环境公益诉讼原告范围的争论等问题就会迎刃而解;法律规定了环境权，环境公益诉讼就有了顺利发展的权利基础。

　　但是，现实的国家机关特别是政府(包括所属政府各行政主管部门)也具有“经济人”的性质，也有自己的特定利益、专门利益，在现实某些地方政府或者其所属行政机关甚至与污染环境、破坏生态的企业“捆绑”在一起，他们往往不愿意为了公众(不特定多数人)的共同利益而提起环境公益诉讼，而且有时他们本身就是侵犯公众(不特定多数人)利益的责任人。在这种情况下，公民、环保组织和其他单位，为了维护其环境权即环境公益而提起环境公益诉讼，就有了正当性。

　　因此，综合性的环境法律即《环境保护法》应该明确规定公众环境权，积极促进和发展环境公益诉讼，这是由环境权需要国家环保义务和环境公益诉讼的内在逻辑所决定的。